Navigation – Plan du site
Troisième partie

Chapitre II. Les interventions publiques et leurs effets sur le gouvernement des bidonvilles et des quartiers non réglementaires

Olivier Legros
p. 73-78

Texte intégral

Introduction

1Depuis les années 1980, les bidonvilles et les quartiers non réglementaires, qui se développent et se transforment sans cesse, ont fait l’objet d’une attention presque continue de la part des institutions nationales et internationales. Moins pour des considérations urbanistiques que pour des raisons d’ordre social et politique d’ailleurs, car leurs habitants sont souvent mal perçus par les autres citadins et par les pouvoirs publics qui les considèrent comme une menace potentielle. Aussi, rarement détruits par les pouvoirs publics, pour qui le laisser-faire tient lieu et place de politique urbaine (Signoles, 1999), les quartiers construits sans autorisation ont connu différents types d’intervention. Jusqu’aux années 1990, les réponses spatiales — à savoir les actions sur le tissu urbain et sur l’habitat —, prédominaient (à propos du Maroc, voir Navez-Bouchanine, 1996 et 2002). À partir des années 1990, il semble toutefois que ces politiques aient davantage pris en compte les aspects sociaux et économiques du développement urbain.

2Le renouvellement en cours des interventions publiques en direction des couches populaires de la société urbaine est au cœur de nos questionnements : dans quelle mesure indique-t-il une réorientation des politiques en direction des couches populaires ? Est-il à l’origine de l’émergence de nouveaux systèmes d’action et de nouveaux modes de pilotage de l’action publique ? Quelle est la part des institutions nationales et quelle est celle des institutions de développement internationales dans les évolutions récentes ? Comment les politiques urbaines en cours interfèrent-elles avec les mobilisations locales et, plus largement, avec les pratiques autochtones de pouvoir qui, articulées aux régulations orchestrées par l’État, concourent à la régulation sociale et politique locale ? Enfin, quels sont les effets territoriaux des interventions publiques dans les quartiers non réglementaires ?

3Les réflexions suivantes s’appuient principalement sur des recherches ou des communications réalisées dans le cadre du FSP par Essahel, Le Tellier et Yahyaoui, sur les villes marocaines, par Legros sur la banlieue tunisoise ainsi que sur les travaux récents de Safar Zitoun (2005, 2008a et 2008b) sur les interventions publiques dans les bidonvilles dans les villes algériennes. Ces chercheurs ont mobilisé des sources et des techniques variées, mais, au-delà des différences de posture, ils ont tous cherché à élucider les interactions et les stratégies à l’œuvre dans la définition et dans la mise en œuvre des interventions dans les bidonvilles et dans les quartiers non réglementaires.

De nouveaux modes d’intervention dans les quartiers ?

Une nouvelle génération de projets à partir des années 1990

4Dans les trois pays du Maghreb, les deux dernières décennies sont marquées par la réalisation de nouveaux projets. En Algérie, il s’agit du programme de résorption de l’habitat précaire du ministère de l’Habitat et de la Banque mondiale (1998-2004). D’un montant de 150 millions de dollars, ce projet donne lieu à des interventions plutôt habituelles : le relogement, qui consiste à mettre à disposition des ménages des logements aidés à hauteur de 70 % dans de nouvelles zones ouvertes à l’urbanisation ; la restructuration des quartiers existants (viabilisation) et l’aménagement de « lotissements de prévention », soit des terrains viabilisés prêts à la construction. Plus novatrice dans le contexte algérien est la philosophie de l’action fixée par la Banque mondiale. Il s’agit en effet de promouvoir une vision globale d’aménagement et de favoriser la participation des bénéficiaires.

5Au Maroc, deux programmes montrent une évolution similaire : le programme Villes sans bidonvilles (2004-2010) et l’Initiative nationale pour le développement humain (2006-2010). Lancé par le Roi en 2004, le programme Villes sans Bidonvilles (PVSB) est la réplique marocaine de la stratégie Cities without slums des Nations-Unies (Le Tellier, 2009). D’un montant de 21,4 milliards de dirhams, le PVSB vise la résorption des bidonvilles dans 83 agglomérations. Il comporte deux innovations majeures : le recours au microcrédit pour le financement du logement ; et l’accompagnement social des projets d’habitat dans le cadre de la Maîtrise d’Ouvrage Sociale (MOS). Ces activités sont réalisées par des opérateurs sociaux, liés par convention ou par contrat, au maître d’ouvrage, le holding Al Omrane. Inaugurée en 2005, l’Initiative Nationale pour le Développement Humain (INDH) (10 milliards de dirhams pour la période 2006-2010) met quant à elle l’accent sur la lutte contre la pauvreté tout en reprenant à son compte quelques grands principes de l’idéologie du développement comme la participation, la bonne gouvernance ou le développement durable.

  • 1 Contre 116 millions pour le PRNQP sur la période 1992-2001 ; cf. Legros (2003a).

6En Tunisie enfin, la viabilisation des quartiers non réglementaires, qui avait déjà fait l’objet de plusieurs programmes depuis les années 1980 (Chabbi, 1999), se poursuit, en particulier dans le cadre du Programme d’Intervention Triennal (PIT) (2007-2009). D’un montant total de 114 millions de dinars1, le PIT, qui est présenté par les médias comme un programme « présidentiel », concerne 26 quartiers dont 14 dans le Grand Tunis. Il intègre également la réalisation d’équipements socio-collectifs, l’aménagement de petites zones d’activités (500 m²), et des actions de promotion des activités productives et d’amélioration des revenus.

La complexification des modes de pilotage : l’exemple de la Tunisie et du Maroc

7L’infléchissement des politiques urbaines en faveur de l’économique et du social est une caractéristique commune des projets engagés depuis les années 1990. Mais cela ne signifie pas pour autant une remise en question radicale des techniques d’intervention. Au Maroc, il semble ainsi que la trilogie « recasement, relogement, maintien in situ » soit toujours d’actualité. En Tunisie, les investissements physiques ont toujours la préférence des pouvoirs en place. En Algérie enfin, les politiques participatives n’ont pas fait long feu et la tendance est au retour des anciennes méthodes, soit la production massive de logements sociaux.

8En ce qui concerne les modes de pilotage de l’action publique, l’implication de nouveaux acteurs issus de l’aide internationale ou des « sociétés civiles » nationales se combine avec le maintien de formes de pilotage et des processus décisionnels centralisés par les pouvoirs publics. Par exemple, en Tunisie, il ne semble pas y avoir d’évolution par rapport aux programmes précédents, lesquels étaient décidés en haut lieu, financés par l’État et exécutés par des organismes spécialisés (Chabbi, 1999 ; Legros, 2003a). Quant aux interlocuteurs de la société civile, ils sont le plus souvent liés aux pouvoirs locaux. La permanence de l’action publique centralisée apparaît ainsi comme une constante. Au Maroc, à l’inverse, les nouveaux programmes impliquent de nouvelles catégories d’acteurs en même temps qu’elles rendent compte de l’évolution des principes d’action publique. Ceci se traduit de deux façons : d’une part, l’apparition des ONG, des associations de microcrédit et, indirectement, des bailleurs de fonds et des fondations privées qui participent au financement de ces associations et, d’autre part, la mise sur pied de nouveaux dispositifs de pilotage de l’action publique locale.

La redéfinition des tâches de l’État

9L’évolution des modes de pilotage des interventions publiques dans les bidonvilles et dans les quartiers non réglementaires est-elle synonyme d’une redéfinition des tâches qui incombaient jusqu’alors à l’État ? En Algérie, moins de dix ans après le lancement des projets de la Banque mondiale, l’État a repris le contrôle des opérations en optant, comme par le passé, pour la construction en masse de logements sociaux. En Tunisie et au Maroc, les interventions dans les bidonvilles et dans les quartiers non réglementaires ressortissent également au domaine réservé de l’État. Ou plutôt des hautes sphères de l’État ainsi que l’indiquent les sources de financement des « nouvelles » interventions: en Tunisie, le PIT est essentiellement alimenté par une ligne budgétaire à disposition du président de la République (Fonds de Solidarité Nationale), tandis que, au Maroc, l’intervention du Roi en faveur des bidonvilles a manifestement permis d’accroitre les ressources disponibles pour la résorption de l’habitat insalubre. Dans les trois pays du Maghreb, l’État reste donc un acteur majeur des interventions publiques dans les quartiers populaires.

Les interactions entre pratiques institutionnelles et pratiques citadines

  • 1 Camau définit le clientélisme d’État de la manière suivante : « Une allégeance passive et distancié (...)

10Au Maghreb comme ailleurs, les institutions internationales et, quand ils existent, leurs relais locaux, à savoir les ONG, développent un référentiel empruntant à la fois au libéralisme économique, aux Droits de l’Homme, à l’idéologie participationniste et à la culture anglo-saxonne du management (Legros, 2008). Dans quelle mesure ces principes d’action publique et ces dispositifs portés par les institutions internationales interfèrent-ils avec les pratiques locales de pouvoir souvent marquées par le « clientélisme d’État » (Camau, 1987)1 ?

Les implications des politiques participatives en Algérie et au Maroc

11En Algérie, les effets de l’expérience participative sont loin d’être négligeables malgré la reprise en main des politiques urbaines par l’État. D’une part, les projets conduits par la Banque ont favorisé la diffusion de la culture participative et de ses techniques dans les milieux professionnels. D’autre part, on note l’émergence de nouveaux intermédiaires locaux, généralement jeunes et dotés d’un capital culturel et social conséquent, ce qui leur permet de se positionner comme des interlocuteurs des institutions. Au Maroc aussi, l’introduction des méthodes participatives a contribué à l’actualisation des logiques d’intermédiation avec l’apparition de nouveaux acteurs, qu’il s’agisse d’organisations de la société civile (associations et ONG) ou d’acteurs économiques liés à la marchandisation de la gestion urbaine (Zaki, 2005). Tout aussi remarquable est le renouvellement des répertoires de l’action collective dans les bidonvilles. En effet, l’idéologie participationniste véhiculée par les responsables politiques et par les médias procure de nouvelles ressources symboliques aux habitants des quartiers défavorisés qui cherchent désormais à faire valoir leurs droits (Navez-Bouchanine, 2003, Zaki, 2005 et Essahel, 2008).

Le maintien du clientélisme d’État en Tunisie

12En Tunisie, on observe quelques évolutions timides dans le répertoire de l’action collective, les habitants s’exprimant parfois sur le ton de la revendication selon les médias. De toute évidence, ce mode de réclamation des biens publics fait écho aux discours officiels qui rappellent volontiers que « tous les Tunisiens ont droit aux commodités de la vie moderne, conformément au principe noble de la prospérité partagée qui caractérise le développement de notre pays » (La Presse, 12 avril 2008). Même en Tunisie, où le caractère autoritaire et policier du régime en place est reconnu (Camau et Geisser, 2003 et Hibou, 2006), il se peut donc que l’idéologie des Droits de l’Homme, véhiculée par les responsables politiques et par les médias, ait procuré de nouvelles ressources aux citadins, sans doute moins pour asseoir leur légitimité face aux acteurs institutionnels que pour enclencher un rapport de clientèle avec les pouvoirs en place.

les effets territoriaux des interventions publiques : l’exemple des villes marocaines et tunisiennes

13Les acteurs institutionnels soulignent volontiers les vertus de la réhabilitation. Celle-ci entraînerait l’amélioration de l’habitat, le développement des activités économiques et, plus largement, l’intégration des bidonvilles restructurés et des quartiers non réglementaires viabilisés à la ville moderne et légale. Qu’en est-il exactement dans les grandes villes du Maghreb ? Pour éviter les écueils d’une approche mécaniste, donc réductrice, des dynamiques urbaines, il est nécessaire d’en apprécier les différentes facettes. En l’absence d’informations sur l’Algérie, l’analyse porte sur les cas tunisien et marocain.

Le traitement spatial de la pauvreté et ses impacts sur la production foncière et immobilière

14Les opérations engagées dans les bidonvilles et dans les quartiers non réglementaires ont contribué à l’intégration des espaces à la ville conventionnelle. Privilégiant bien souvent l’amélioration de l’habitat, ces interventions que l’on peut assimiler à un traitement spatial de la pauvreté (et ce même si tous les pauvres urbains ne se concentrent pas dans les bidonvilles et dans les quartiers non réglementaires), ont modifié les dynamiques foncières et immobilières dans deux directions. D’une part, il semble que les anciennes filières clandestines qui assuraient jusqu’alors l’essentiel de la production de l’habitat dans les bidonvilles comme dans les quartiers non réglementaires aient cédé la place à des promoteurs officiels. D’autre part, la spéculation foncière a progressé dans les quartiers viabilisés comme dans les bidonvilles restructurés. Bien que liée à l’augmentation générale des prix des terrains en milieu urbain et périurbain proche, cette dynamique vaut tout particulièrement pour les secteurs qui, lorsqu’ils sont bien situés, constituent un enjeu foncier pour les élites urbaines et pour les acteurs institutionnels.

Interventions publiques et recompositions sociales

15Les interventions publiques ont des effets incontestables sur le plan de la société. Sources de revenus économiques pour les bénéficiaires qui peuvent désormais vendre leurs biens nouvellement acquis sur le marché officiel, elles offrent des possibilités supplémentaires de mobilité résidentielle aux couches populaires et aux classes moyennes. Par la même occasion, elles provoquent à l’échelle locale une refonte plus ou moins radicale des hiérarchies sociales dont les comportements des habitants sont les principaux marqueurs. Au bout du compte, les grands perdants semblent être les locataires et ceux qui, d’une manière ou d’une autre, bénéficiaient d’un hébergement pour un coût réduit. En effet, l’augmentation des prix du foncier et celle des loyers qui en découle contraignent les locataires et les ménages les plus pauvres à quitter les lieux et à s’installer plus loin à la périphérie. En ce sens, les interventions publiques dans les bidonvilles et dans les quartiers non réglementaires règlent moins la question des bidonvilles qu’elle ne la déplace vers la périphérie où les enjeux fonciers, sociaux et politiques sont moindres que dans les anciens quartiers informels, désormais intégrés ou en cours d’intégration à la ville conventionnelle.

L’intégration des quartiers et des bidonvilles aux territoires de l’État

16Les régulations de contrôle opérées directement par l’État prévalent dans de nombreux quartiers viabilisés ou restructurés par la puissance publique. À Alger, le renforcement des régulations de contrôle donne lieu à un recensement systématique de la population des bidonvilles depuis 2007, ainsi qu’à l’installation de « centres de sécurité » dans tous les bidonvilles faisant l’objet d’opérations de restructuration. Dans la banlieue de Tunis, le contrôle policier a également été renforcé suite à l’amélioration de la desserte des quartiers jusqu’alors enclavés. En outre, les quartiers réhabilités sont systématiquement intégrés aux documents d’urbanisme tandis que la gestion urbaine est normalisée grâce à l’érection de nouvelles municipalités. Celles-ci sont chargées de prendre le relais de l’État en matière de gestion urbaine.

  • 1 À propos du Grand Tunis, voir, entre autres, Chabbi (1986) et Legros (2003a).

17Une dernière hypothèse qu’on avancera ici a trait à l’affranchissement des habitants par rapport aux réseaux politiques locaux. Les recherches antérieures1 ont montré qu’au moment de la fondation des quartiers non réglementaires, les acquéreurs faisaient souvent allégeance aux lotisseurs clandestins et aux acteurs politiques locaux qui pouvaient, en échange, engager des actions auprès des autorités pour faciliter la sécurisation des occupations foncières, ainsi que l’accès aux équipements de base. Après les interventions de l’État, la situation a considérablement changé puisque l’accès aux équipements de base et, dans certains cas, la sécurité foncière, sont désormais acquis. Les habitants sont donc moins dépendants des entrepreneurs politiques locaux que par le passé. Faut-il escompter des résultats similaires sur le plan des modes populaires d’action politique ? On peut imaginer que, forts de leur légitimité nouvellement acquise, les habitants cherchent désormais à faire valoir leurs droits, même si, parallèlement, ils n’ont pas forcément renoncé à recourir aux logiques de la clientèle et de l’allégeance, qui restent au cœur de la culture politique au sens de Cefaï (2001), c’est-à-dire la « grammaire du pouvoir et de la loi ». Cette hypothèse reste toutefois à confirmer.

Conclusion du chapitre II

18Les réflexions qui précèdent invitent à souligner quelques grandes tendances. La première a trait à la complexification des modes d’intervention. Cette évolution, plus nette au Maroc que dans les autres pays, est liée à l’émergence de nouveaux acteurs : les institutions internationales bien sûr, mais aussi les ONG, les associations et les bureaux d’études qui sont en partie liés à l’aide internationale. La deuxième tendance concerne la permanence des politiques d’habitat. Malgré les tentatives d’infléchissement au profit d’approches intégrant les dimensions économique et sociale, il semble que les pouvoirs publics continuent de leur préférer des réponses spatiales. C’est la production massive de logements collectifs en Algérie, à nouveau au goût du jour depuis l’augmentation des prix du pétrole et le retour à la prospérité (financière) ; c’est la politique d’équipement des quartiers non réglementaires, d’abord expérimentée par la Banque mondiale puis reprise par l’État central en Tunisie ; c’est enfin la « trilogie » restructuration in situ — recasement — relogement, que les autorités coloniales avaient commencé à mettre en place dés les années 1950 dans les villes marocaines, au moins en ce qui concerne le recasement, pour résoudre le problème du logement des plus démunis. La dernière tendance, et sans doute la plus remarquable, est sans aucun doute la permanence des modes de production territoriale des marges urbaines que Wacquant définit comme les « lieux stigmatisés situés au plus bas du système hiérarchique des places qui composent la métropole » (Wacquant, 2006, p. 5). Bidonvilles et quartiers non réglementaires sont en effet progressivement intégrés à la ville moderne et légale en fonction des enjeux qu’ils peuvent représenter pour les groupes dominants et pour les acteurs majeurs de la fabrication urbaine, tandis que les habitants les plus pauvres s’installent plus loin à la périphérie. Ce dernier constat montre probablement l’incapacité des pouvoirs publics à résoudre, au Maghreb comme ailleurs, les problèmes de pauvreté urbaine dont les bidonvilles et, dans une moindre mesure, les quartiers non réglementaires, ne sont que l’expression la plus visible. Mais peut-être n’est-ce pas l’enjeu principal des interventions publiques dans ce type de quartiers ? Chabbi (1999) considère les opérations de viabilisation des quartiers non réglementaires comme des instruments de régulation sociale et politique. On peut ajouter, à la lumière des enquêtes réalisées dans le cadre de notre Groupement de projet, qu’elles contribuent, aujourd’hui comme hier, directement par les opérations de relogement, ou indirectement par le jeu du marché foncier et immobilier, à ce que les populations pauvres, en tout cas celles qui vivent dans les bidonvilles et dans les quartiers non réglementaires, demeurent à la « bonne » place, c’est-à-dire en marge de la société urbaine et de ses territoires.

Haut de page

Notes

1 Contre 116 millions pour le PRNQP sur la période 1992-2001 ; cf. Legros (2003a).

1 Camau définit le clientélisme d’État de la manière suivante : « Une allégeance passive et distanciée à l’égard d’une puissance extérieure et supérieure, détentrice des instruments de coercition et régulatrice des moyens de gestion matérielle de la vie sociale, qui trouve sa contrepartie dans l’allocation de ressources susceptibles de garantir un mieux vivre » (Camau, 1987, p. 85).

1 À propos du Grand Tunis, voir, entre autres, Chabbi (1986) et Legros (2003a).

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Olivier Legros, « Chapitre II. Les interventions publiques et leurs effets sur le gouvernement des bidonvilles et des quartiers non réglementaires », Les Cahiers d’EMAM, 19 | 2010, 73-78.

Référence électronique

Olivier Legros, « Chapitre II. Les interventions publiques et leurs effets sur le gouvernement des bidonvilles et des quartiers non réglementaires », Les Cahiers d’EMAM [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 10 février 2012, consulté le 01 mai 2017. URL : http://emam.revues.org/115 ; DOI : 10.4000/emam.115

Haut de page

Auteur

Olivier Legros

Maître de conférences, Géographie, Université de Tours & Laboratoire CITERES|EMAM

Olivier.legros@univ-tours.fr

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Les Cahiers d'EMAM est mis à disposition selon les termes de la licence Creative Commons Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International.

Haut de page