Navigation – Plan du site
Troisième partie

Chapitre III. Réformes institutionnelles, refonte des territoires et rapports de pouvoirs dans la ville

Aziz Iraki
p. 79-87

Texte intégral

Introduction

1Nous sommes partis de l’hypothèse selon laquelle le changement de contexte économique et politique (mondialisation économique, privatisations, pressions internationales pour une démocratisation, relatif retrait de l’État) peut s’exprimer, mais pas uniquement, par la décentralisation/déconcentration et le transfert des compétences, par l’exigence de la « rentabilité » financière des investissements (y compris dans le domaine de l’habitat), ainsi que par l’affirmation réitérée de la nécessité d’une gestion « efficiente », passant par des tentatives de mise en œuvre de partenariats, tant avec les acteurs économiques privés qu’avec les associations ou ONG, généralement sous la houlette des institutions internationales (Miossec, 2009). Ces nouvelles postures de l’État exigent des réformes institutionnelles qui seraient susceptibles de favoriser les tentatives de renouveler les modes de régulation sociale et politique et de gestion urbaine. Partant de là, nos questionnements ont ciblé deux points principaux.

2En premier lieu, l’étalement urbain pose problème, tant en ce qui concerne la maîtrise que l’équipement ou la gestion des espaces nouvellement urbanisés. Il s’accompagne en outre d’une multiplication des acteurs engagés dans la fabrication urbaine, lesquels, faisant montre de logiques et d’objectifs parfois divergents, contribuent à rendre plus ardue et plus complexe la gestion de ces périphéries urbaines, notamment dans les aires métropolitaines. Nous avons choisi de faire porter principalement notre réflexion sur les réformes institutionnelles récentes et de nous intéresser surtout à la place qu’occupent désormais les différents acteurs institutionnels de la gestion urbaine dans les principales métropoles du Maghreb : Casablanca, Alger et Tunis.

  • 1 Nous nous situons, pour ce faire, dans la continuité des travaux réalisés dans le cadre du PRUD par (...)

3En second lieu, nous nous sommes attachés prioritairement à la refonte des territoires politico-administratifs dans les périphéries urbaines1, en centrant la réflexion sur leurs rapports avec le champ politique, ce dernier étant « entendu à la fois comme champ de forces et comme champ de luttes visant à transformer le rapport de forces qui confère à ce champ sa structure à un moment donné » (Bourdieu, 1981, p. 3). En effet, quelle que soit la forme qu’elle peut revêtir (décentralisation, découpage administratif, municipalisation, révision des espaces d’action publique), la reconfiguration de ces territoires constitue un acte de nature éminemment politique. D’un côté, elle peut contribuer à l’entreprise de légitimation de ses acteurs, de l’autre — et surtout —, elle institue de nouveaux dispositifs de médiation entre l’État et la société.

Les réformes institutionnelles récentes et la place des différents acteurs institutionnels de la gestion urbaine dans les grandes métropoles du Maghreb

Réformes institutionnelles et changement des cadres de l’action métropolitaine

4La question de la décentralisation, entendue comme un transfert de compétences, de financements et de moyens humains mis à la disposition par l’État central des collectivités locales démocratiquement élues, est au centre de la gestion des métropoles. L’ensemble des pays en développement a effectivement été touché par cette vague de décentralisation, « poussée » par la Banque mondiale, dans les années 1980 (Osmont, 1995). On ne s’engagera pas ici sur une analyse des vertus — proclamées — d’une démarche censée mettre en avant « la participation » et la « société civile » (Lebris, 2004) ou encore le développement local (Dubresson et Faure, 2005) (davantage de transparence et une meilleure efficacité au niveau local face à un État corrompu, un développement économique impulsé par la base avec une participation des populations, etc.) ; on se contentera d’en prendre acte, et d’en constater la réalité dans les trois pays du Maghreb, une réalité qui ne peut cependant camoufler de très grandes différences de l’un à l’autre. Or, comment peut-on lire la décentralisation du point de vue de la nature même des régimes politiques considérés : un moyen de mieux répondre aux besoins locaux ? Une manière de combler le manque de démocratie au niveau national ? En nous référant à Camau (2006), pour lequel les régimes arabes relèvent soit de l’« autoritarisme politique fermé », soit de l’« autoritarisme électoral hégémonique », on peut estimer que leur adaptation aux exigences et opportunités de la mondialisation économique révèle trois types d’État : des États « brimeurs », souffrant d’une faiblesse structurelle de capital (Égypte, Tunisie), des États « bunkers », n’assumant pas une protection suffisante de la propriété pour l’accumulation du capital (Algérie, Syrie, Libye) et des monarchies (globalizing monarchies) connaissant une plus grande influence du marché sur l’État et qui s’adapteraient mieux à la mondialisation (Maroc, Jordanie, Koweït). De cette typologie, il est surtout intéressant de distinguer, dans le dernier type, l’émergence de nouvelles élites économiques favorables à des réformes en phase avec la mondialisation, ou du moins de « nouveaux réseaux de confiance associant entrepreneurs, commerçants, propriétaires fonciers, etc. » (Camau, 2006). L’adaptation à la mondialisation pèse alors sur les réformes politiques. Parmi les trois pays du Maghreb, le cas du Maroc se distingue particulièrement. Catusse (2008, p. 320) interpelle les logiques de redéploiement de l’action de l’État au-delà de la métaphore d’un Makhzen omnipotent verrouillant les processus décisionnels ; elle constate la réalité d’une réforme économique, certes placée sous l’égide de l’État, mais qui s’opère de telle sorte que les autorités publiques ne cessent soit de se décharger sur des partenaires variés, soit d’être concurrencées par d’autres acteurs et institutions dans la prise en charge du développement. Des formes de pouvoirs et de contre-pouvoirs se développent ainsi autour d’institutions qui se transforment, ce qui rejoint la notion de « zones grises » conçue par Camau pour faire état de configurations politiques « qui ne sont plus ce qu’elles étaient, ni ne deviennent ce qu’elles devraient être aux yeux des hérauts de la démocratisation ». Ces situations hybrides caractérisent particulièrement les résultats politiques des réformes institutionnelles récentes au Maroc. Or, ces vents de réformes, liés en ce pays au contexte politique ouvert par le changement de règne (gouvernement dit d’alternance, nouveau concept de l’autorité, droits de l’homme, promotion de la femme, modernisation de l’économie, etc.) ne se retrouvent pas partout dans les pays du Maghreb.

  • 1 Abdelkafi écrit à ce propos : « En 1972, l’agglomération tunisoise, formée de 23 communes comprenan (...)

5S’agissant plus particulièrement des changements institutionnels touchant la gestion des grandes métropoles maghrébines, force est de constater la régression des institutions métropolitaines dans les cas de Tunis et d’Alger, avec la disparition du District de Tunis en 19951 et la suppression du gouvernorat du Grand Alger en 2000 et avec le non-fonctionnement, en ce dernier pays, des conseils urbains de coordination (organes élus), alors que, au Maroc, était institué à partir de 2003 le principe de l’unité de la ville avec un maire ayant pleins pouvoirs sur l’ensemble du périmètre municipal — lequel regroupe, dans le cas du Grand Casablanca, 16 arrondissements (cf. infra).

  • 2 Nous faisons référence ici à la fois aux instances élues (maires des communes) — avec leurs attribu (...)
  • 3 Les travaux en cours concernent surtout les premiers résultats de projets de thèses actuellement en (...)

6Faute d’études spécifiques permettant de caractériser plus finement l’état de la déconcentration/décentralisation à travers les acteurs institutionnels des capitales tunisienne et algérienne2, nous nous sommes limités au cas de Casablanca pour lequel plusieurs participants du Groupement de projet ont consacré des études de terrain, complétées par des données issues de terrains étudiés dans des travaux antérieurs ou en cours3.

Casablanca : de la fragmentation du système communal à son unification ou les objectifs d’une réforme

  • 4 Nous faisons référence, ici, à la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) et à ses resp (...)

7Le cadre institutionnel fait partie de la réponse à la question fondamentale de l’articulation de la société métropolitaine dans son ensemble avec la « collection » de sociétés locales, ou de formations sociales locales-métropolitaines qui produisent les territoires intra-urbains (Rousset-Deschamps, 2000, p. 19). Ainsi, les instigateurs4 de la réforme du cadre institutionnel des grandes villes du Maroc n’ont cessé de vouloir répondre aux problèmes liés à la fragmentation (manque de cohérence urbaine et de vision d’aménagement d’ensemble, éparpillement des moyens et prédominance de la logique de petits projets au détriment d’équipements structurants, attributions éclatées de la ville et mauvaise mobilisation des ressources locales) en promouvant une démarche qui conduirait à posséder une vision d’ensemble du développement de la ville réunifiée, et à « [lui faire] assumer le rôle de locomotive de développement économique et social et d’espaces compétitifs offrant un environnement propice pour la promotion des investissements et la création des richesses » (DGCL, 2006, p. 5), tout en insistant sur « le renforcement de l’ancrage de la démocratie de proximité ».

8Des objectifs de la « communauté urbaine » à « l’unité de la ville », le système communal des grandes villes (marocaines) a oscillé entre une première tendance à l’émiettement des pouvoirs élus avec la multiplication des communes sur une même aire urbaine (l’État semble alors se désengager de la gestion quotidienne, car ces communes sont censées gérer la proximité dans une politique à la logique sécuritaire prononcée) et une seconde tendance davantage marquée par les besoins d’une action forte dans et sur la ville, et par l’affirmation de la commune (unifiée) comme acteur dont les attributions ont été renforcées afin de mieux fédérer les différentes initiatives locales et faire jouer à la ville son rôle de locomotive économique. Unité et/ou fragmentation du système communal rejoignent les objectifs assignés à la commune comme acteur devant assurer aussi bien la compétitivité économique de la métropole que des actions de proximité agissant sur l’exclusion sociale.

  • 5 L’intégration de la dimension partenariale et contractuelle dans les schémas locaux a tendance à s’ (...)

9La dernière réforme communale renforce les compétences du maire et du conseil de la ville au détriment de celles des arrondissements, tout en assurant aux premiers un cadre d’ouverture à des partenariats avec des opérateurs privés. Il est clair que, pour le législateur, le cadre juridique de la décentralisation devait permettre une action plus forte du maire en matière de transport, d’aménagement et de logement à travers la création ou la participation à des sociétés d’économie mixte5.

10Toutefois, si l’on met en regard ces compétences juridiques données au maire et les moyens financiers et humains dont il dispose, et si l’on les resitue par rapport aux attributions et ressources de pouvoir des autres acteurs institutionnels, éclate alors la fragilité d’un système de décision encore dominé par le centre.

  • 6 Notamment dans le montage de projet, le lancement des marchés, le suivi des concessions.
  • 7 Le personnel communal est rémunéré sur la base de la fonction publique, mais il ne bénéficie d’aucu (...)
  • 8 Les délégations au profit des sous-ordonnateurs territoriaux ne dépassent pas 18 % des crédits ouve (...)

11Au Maroc, à l’instar des autres pays du Maghreb, les moyens financiers accordés aux collectivités locales sont restés très en deçà des prétentions de la décentralisation. En 2007, les dépenses des collectivités locales représentent à peine 11 % des dépenses publiques et 17 % du budget d’investissement de l’État (DGCL, 2009). Le cas de Casablanca ne se distingue pas de cette situation générale. Il montre ainsi une faiblesse considérable des subventions de l’État (Casablanca ne reçoit de l’État que 16 % de ses recettes), une rubrique de la rémunération du personnel budgétivore, une importance croissante des ressources versées aux entreprises privées pour services rendus (éclairage public, eau, ramassage des déchets) et un budget d’investissement dérisoire, consacré principalement à la réfection de la voirie et à la réalisation de quelques équipements de base. Par ailleurs, la mairie de Casablanca s’est retrouvée, au lendemain de « l’unité de la ville », avec 21 000 fonctionnaires à gérer, sans pour autant disposer des compétences techniques et managériales « pointues »6 qu’exige l’action locale. En effet, même si elles existent localement, ces compétences sont difficiles à recruter (ou à maintenir) avec le système administratif de gestion du personnel communal actuel7. Toutefois, le renforcement du pouvoir du maire, au Maroc, est un fait unique au Maghreb, quand bien même ce pouvoir dans la ville demeure partiel et fragmenté. En effet, le wali, représentant du roi, bénéficie de larges attributions (coordination des départements sectoriels, tutelle, etc.) qu’il peut exercer largement, puisque, comme on l’a vu, le processus de déconcentration n’a été qu’initié et que les moyens, financiers et humains, dont disposent les instances locales demeurent médiocres8. En outre, à Casablanca, il faut compter sur l’Agence Urbaine de Casablanca (l’AUC), la seule agence urbaine du pays à dépendre encore directement du ministère de l’Intérieur et qui est un acteur déterminant en matière d’urbanisme.

  • 9 Il faudrait ajouter aux trois organes précités (conseil de la ville, wilaya et agence urbaine), deu (...)

12Ces trois institutions (Conseil de la Ville, Wilaya, Agence Urbaine), qui ont des compétences étendues9 et une large autonomie, n’en ont pas moins, même si de façon inégale, des capacités d’action réduites par la faiblesse des moyens financiers et humains mobilisables et des procédures administratives contraignantes (contrôles permanents, exercice pesant de la tutelle). Outre les prérogatives en matière d’urbanisme réglementaire — des prérogatives propres à l’AUC —, les missions de développement économique et social qui devraient en principe relever essentiellement du Conseil de la Ville se retrouvent aussi chez les autres acteurs et leurs territoires d’action sont en outre les mêmes. Aucun des trois acteurs n’arrive à assurer une véritable coordination des initiatives locales et à monter des projets ou programmes mobilisant un financement suffisant et autorisant la mise en place de structures adaptées pour sa réalisation. Il manque, à l’échelle de la ville, un véritable fédérateur qui mobiliserait les moyens financiers au niveau national et s’imposerait à tous les acteurs locaux.

13Tout se passe comme si des compétences étendues avaient été données à trois acteurs locaux dont aucun n’a réellement les moyens matériels et humains de se situer en leader capable de fédérer et de coordonner les initiatives locales, et qui, face à cette absence, s’adresse au chef de l’État pour que ce dernier la supplée en personne. Tant il est vrai que le chef de l’État apparaît comme le seul acteur légitime pour le faire.

14Ainsi, au moment où l’État appelle à un pouvoir municipal fort, capable de faire face aux exigences de la compétitivité économique avec les autres grandes métropoles, on ne peut que constater, d’une part, l’incapacité du système de gestion à se dégager de la mainmise de l’État central et, d’autre part, la permanence de la place prépondérante du chef de l’État en tant qu’il doit même mobiliser les ressources nécessaires.

  • 10 Même en termes de planification, le Grand Casablanca a dû attendre 20 ans, depuis le SDAU Pinseau ( (...)

15Toutes les actions engagées sont appropriées dans un processus de légitimation, mais sans bénéficier pour autant d’un schéma d’ensemble, d’une vision, d’un projet pour la ville10.

Une solution qui tend à se généraliser : la création de Sociétés d’Économie Mixte

16Si l’unité de la ville avait pour objectif déclaré la mise en œuvre d’une stratégie métropolitaine visant à répondre de manière adéquate aux enjeux de l’internationalisation (notamment par le renforcement du Conseil de la ville), force est de reconnaître l’incapacité de l’ensemble des acteurs institutionnels locaux (élus, représentants des tutelles ou responsables des organismes plutôt techniques) à contribuer à un tel objectif. Depuis le milieu des années 2000, la seule réponse qui ait été trouvée et expérimentée pour surmonter les entraves traditionnelles est celle de la constitution de Sociétés d’Économie Mixte (les SEM), puis leur multiplication. S’il est encore trop tôt aujourd’hui (fin 2009) pour se prononcer sur l’action de ces sociétés, il n’en demeure pas moins qu’elles disposent des faveurs des acteurs locaux. Ceux-ci ne manquent pas d’arguments pour plaider en faveur de ces instruments territorialisés de gouvernance se voulant à la fois techniques, visibles, innovants et efficaces. À l’exemple de la France des années 1970, la multiplication des contrats serait aussi une nécessité due au nombre croissant de partenaires participant à l’action publique locale (Lorrain, 2000, p. 31) et à la transformation des modes d’action. Il en résulte une architecture organisationnelle plus cellulaire, qui vise une meilleure efficacité en concentrant l’action, en externalisant les problèmes sensibles et en répartissant les risques. Les contrats et conventions sont à analyser en fonction de ce que l’agent contractant principal garde comme prérogatives (contrôle, régulation, etc.) correspondant à son objet social et de ce qu’il externalise. Or, au regard des structures créées et des actionnariats constitués, force est de constater que, pour la plupart d’entre eux, la réalité de leur contrôle est exercée par le wali. La mise en place de tels instruments pose alors la question des rapports entre démocratie municipale et gouvernance, du fait que les instances élues sont de plus en plus reléguées au second plan, notamment pour ce qui est des investissements projetés et du contrôle de ceux engagés.

17Mais, au-delà de cette première tendance, la multiplication de ces instruments montre bien qu’il existe un besoin de « structurer un espace d’échanges à court terme, de négociations et d’accords » (Lascoumes et Le Galès, 2004). Compte tenu de la panne des canaux institutionnels existants, les SEM auraient bien un tel rôle à jouer. Il n’en demeure pas moins que leur action d’aménagement proprement dite serait à évaluer précisément.

S’interroger sur le contexte d’une réforme

  • 11 Référence peut être faite ici à l’Initiative Nationale de Développement Humain, au nouveau Code de (...)
  • 12 Dans le sens de son niveau d’imprégnation de relations de type patrimonial, qui ne considèrent d’au (...)
  • 13 Nous rejoignons ici, au moins en partie, la seconde conclusion à laquelle parvient Catusse à propos (...)

18Si, dans la nouvelle Charte communale, il est question de « vision d’ensemble, de cohérence dans l’action, de mutualisation des services », tout cela relève d’un projet global du nouveau règne qui comporte l’accélération de la modernisation de l’État, un nouveau concept d’autorité, etc. Ce nouveau projet voulu par le Roi engendre une série sans fin de nouvelles procédures d’action et de gouvernance11. Or, ces dernières restent à analyser d’une part à travers le personnel politique et technique qui doit les mettre en œuvre (élus, tutelle, partis) et son degré de « makhzénisation »12 (et/ou d’appropriation du projet de réforme) et, d’autre part, à travers le prisme du processus de légitimation, classique, d’un nouveau roi, occupant le devant de la scène soit personnellement, soit en créant de nouvelles structures ne dépendant que de lui — telles, pour celles créées par les prédécesseurs de Mohamed VI, la CDG, le fonds Hassan II, etc. L’ensemble des réformes entreprises récemment au Maroc souffre de ce nouveau contexte fort ambivalent. Il y a alors à bien lire les effets de toute réforme dans les interstices qu’elle a pu ouvrir aux différents acteurs locaux et centraux. En effet, la capacité d’agir des élus municipaux s’inscrit dans la saisie des opportunités locales offertes par les ressources de pouvoirs dont ils disposent. Ces dernières dépendent largement de leur réseau propre de relations et de leur accès aux ressources centrales13 (ministères, cabinet royal, partis politiques, parlement). L’absence même de projet de ville pour Casablanca (un projet qui, théoriquement, devrait être porté par les élus) montre aussi toute la distance qui reste à parcourir pour parvenir à faire prévaloir l’intérêt général local — ce qui pourrait se traduire par une volonté d’autonomisation du pouvoir municipal qui s’appuierait sur un objectif commun d’amélioration du cadre de vie pour tous, et à assurer la prééminence du pouvoir municipal sur les groupes d’intérêts privés et les intérêts de classe (Medam, 1997).

Lire les réformes institutionnelles et la refonte des territoires à travers le personnel politique et son itinéraire

  • 1 Vu le caractère récent de la réforme institutionnelle touchant les grandes villes du Maroc, il n’ex (...)

19Au-delà de cette lecture par le haut du système de gestion de la métropole, nous avons formulé l’hypothèse que toute dynamique territoriale et institutionnelle suscite de nouveaux rapports de forces au sein du champ politique et, plus largement, de nouveaux rapports des citadins au politique. Pour aborder cette question, des travaux de terrain spécifiques ont été engagés au Maroc dans le cadre du projet « Faire la ville en périphérie(s) ? Territoires et territorialités dans les grandes villes du Maghreb »1.

20À l’évidence, la mise en œuvre du principe de l’unité de la ville a introduit de nouveaux rapports entre le maire, le président d’arrondissement et les membres du conseil d’arrondissement ; sur un autre plan, la refonte des territoires qui a accompagné cette mise en œuvre a transformé l’aire de déploiement des candidats aux élections locales et législatives et leurs relations aux populations censées les élire. Dans un cas comme dans l’autre, la méthode de recherche que nous avons adoptée a consisté à étudier des acteurs en situation. Il s’est agi pour nous d’analyser, au-delà des changements institutionnels et de la réorganisation territoriale, les nouveaux positionnements et rapports qui s’établissaient entre les élus locaux d’une part, et entre les élus, les candidats à l’élection et leur électorat d’autre part.

21Les principales conclusions que nous pouvons tirer de cette recherche sont limitées à Casablanca. Par ailleurs, elles se situent plutôt au plan méthodologique, car réformes et refonte des territoires ne sont susceptibles de révéler leurs effets que sur le personnel politique qui assure « la jonction entre le haut et le bas », entre là où s’exprime la demande sociale et là où se trouvent les lieux de la prise de décision. Malgré ces limites, nous avons pu constater combien l’étude des institutions municipales (en tant que cadre légal de l’action) n’avait de sens que lorsque celles-ci étaient sollicitées, mises à contribution, par les différents acteurs institutionnels. Ainsi, un arrondissement urbain, bien qu’il ne dispose que de faibles compétences juridiques, peut tout à fait constituer un territoire politique « plein » dès lors que son président, qui jouit malgré tout de quelques parcelles de pouvoir, les mobilise pour établir un relatif rapport de forces avec les autres acteurs institutionnels et, notamment, vis-à-vis du maire ou du wali. La vision foucaldienne du pouvoir s’impose, et elle impose avec elle une démarche axée sur l’individu en tant que véhicule du pouvoir.

22Ensuite, les récentes réformes institutionnelles au Maroc (unité de la ville, création des arrondissements, nouveau mode de scrutin) nous semblent avoir eu des effets particuliers dans des domaines tels que l’intermédiation, ses agents et, plus généralement, la circulation des élites. Ces résultats, bien que partiels et susceptibles d’être révisés, permettent néanmoins de suggérer la révision de certains paradigmes.

23Il en est ainsi, par exemple, du clientélisme en cascade et des compétences politiques des élites. Ce mode de fonctionnement suppose qu’il existe une forte relation entre les compétences politiques de ceux qui constituent l’élite de proximité et leur place dans le réseau de clientèle. Il correspond à l’existence d’un système d’intégration vertical et fermé, un peu à l’image des élites locales, agents d’un parti dominant. Au Maroc, le relâchement du maillage territorial, le resserrement de la représentation, le passage obligé par l’accréditation d’un parti et la négociation de la place de chaque candidat sur la liste du parti qui le présente ont largement favorisé cette tendance.

24Dès lors que le système actuel ne correspond plus systématiquement à un modèle unique dans lequel l’élite de proximité ne disposerait que d’une faible autonomie, il s’agit pour le chercheur de se préoccuper des rapports existants entre un leader et « son » territoire, ainsi que des modes de constitution de sa légitimité par rapport à ce dernier et à ses habitants. Quelles ressources internes et externes mobilise-t-il ? Quel est son ancrage territorial et sa capacité à mobiliser des ressources externes à redistribuer ? Nous nous plaçons ici dans le droit fil d’un groupe de recherche (Geniyes et al., 2000) travaillant sur le leadership et le territoire, qui propose d’analyser leurs rapports sur trois plans : « [en premier lieu], la configuration territoriale comme cadre de l’enracinement politique et social, des contraintes et des opportunités de leadership ; [en deuxième lieu], les trajectoires personnelles dans leurs relations aux entourages, équipes et followers (disciples et partisans) ; et, [en troisième lieu], l’identité territoriale se rapportant aux registres de présentation et représentation que portent les leaders » (Ibidem, p. 109).

  • 2 Expression empruntée par Zaki à Goirand (1998).

25S’agissant des effets de contexte, le cas marocain permet de souligner l’importance de deux éléments. Le premier consiste dans l’importance de la « politique du faire »2 dans des contextes marqués par le manque d’infrastructures. Tout acte d’aménagement a alors une charge politique forte, revendiquée par les leaders. Chacun d’eux est évalué sur sa capacité d’action (faire, donner). Le second nécessite de constater que le vote ne peut être considéré comme un apprentissage des procédures de la démocratie représentative. Il n’est, comme le note Briquet, « ni le premier ni le seul lien politique marquant la confrontation des groupes sociaux à la modernité. Il n’est pas vécu comme l’adhésion au système de valeur qu’il connote aujourd’hui […]. Les populations disposent d’autres moyens, développent d’autres stratégies pour reconvertir pour elles-mêmes et par elles-mêmes les biens symboliques de la politique moderne » (Briquet, 1997, p. 101). Cette assertion, établie par l’auteur à propos de la Corse, correspond parfaitement à la réalité du vote dans les quartiers d’habitat non réglementaire et les bidonvilles de Casablanca, où se retrouve encore le caractère collectif de l’affiliation dans le vote.

  • 3 Une méthode a été proposée dans le cadre de travaux similaires dans les petites villes et villes mo (...)

26Enfin, au niveau méthodologique, le cas marocain nous oriente vers deux directions. Une première, déjà balisée : le recensement de l’élite locale3 et le travail sur les trajectoires personnelles (histoires de vie, parcours professionnel et politique, réseau de relations) (Iraki, 2002). Explorer cette voie est très exigeant en temps et demande par ailleurs une forte implication des chercheurs dans la vie locale. Elle suppose, surtout, que cette élite locale ait eu une expérience politique antérieure et extérieure à la pratique du suffrage universel (Briquet et Sawicki, 1998). La seconde direction, plus directe et conjoncturelle, touche à l’analyse des registres de présentation et représentation des leaders dans les temps chauds des campagnes électorales.

27L’analyse du système politique local (des métropoles maghrébines et de leurs périphéries) gagnerait donc à engager d’abord un travail de fond auprès de l’élite de proximité sur des portions de territoires limitées (quartiers, petites circonscriptions électorales) pour ensuite lire ses comportements dans des moments conjoncturels où il y a à saisir des flux descendants traduits dans des opportunités (élections locales et législatives, ressources injectées localement pour lutter contre la pauvreté, etc.). Si la première investigation suppose une politisation par le bas, la seconde dépasse l’échelle locale pour intégrer cette dernière dans des logiques d’acteurs externes (administration territoriale, décisions centrales des partis politiques, directives de programmes nationaux) permettant l’articulation des échelles. L’enjeu de l’intermédiation se situe aussi dans l’adaptation du personnel politique local aux différentes injonctions du pouvoir central (demande d’organisation des populations pour, par exemple, assurer une partie de la charge de certains services urbains, ou pour atténuer les tensions sociales et porter la demande sociale). Comment assurer l’intégration des relais les plus ancrés dans leur territoire sans nuire à leur légitimité locale ? Ne lire le système politique local qu’à travers son articulation aux flux descendants — ce qui correspond au système clientéliste vertical —, c’est oublier ses capacités de résistance et de formation de contre-pouvoirs. Ce serait donc négliger des mouvements de fond qui traversent des sociétés locales malheureusement peu étudiées.

28L’étalement urbain et l’équipement des périphéries urbaines se réalisent sur des espaces sans cesse soumis à des modifications des découpages politico-administratifs. Outre la lecture des logiques qui y président (sécuritaires, fonctionnelles, de négociation), il convient aussi de s’interroger sur leurs effets sur des territoires déjà construits par le bas (habitat non réglementaire) ou constitués de vastes agrégats de lotissements publics et privés. Le cas de Casablanca montre que ces modifications incessantes des découpages contribuent fortement à l’instabilité des interactions politiques et au décrochement de la relation entre les populations et leurs représentants locaux. Ce résultat confirme, une fois de plus, l’ambiguïté du contexte dans lequel sont réalisées les réformes actuelles au Maroc.

Haut de page

Notes

1 Nous nous situons, pour ce faire, dans la continuité des travaux réalisés dans le cadre du PRUD par l’équipe n° 80, coordonnée par Jolé et Iraki [« L’émergence d’acteurs locaux dans le champ démocratique et professionnel, une nouvelle donne pour la médiation et l’expertise »].

1 Abdelkafi écrit à ce propos : « En 1972, l’agglomération tunisoise, formée de 23 communes comprenant 900 000 habitants, est dotée d’une institution territoriale ad hoc — le District de Tunis — dont le caractère est d’être original par sa tutelle. Le ministère de l’Intérieur est, en effet, chargé de planifier et de gérer le territoire de la capitale à la place du ministère de l’Équipement et de l’Habitat qui agissait par le canal de sa direction régionale. Ce changement de tutelle lui sera fatal. Conçu comme une instance administrative régionale placée sous l’autorité du gouverneur de Tunis, le district n’a pas trouvé sa place dans le concert des institutions habituelles qui ont mal supporté l’empiétement sur leurs prérogatives (ministère du Plan et du Développement régional, ministère de l’Équipement et l’Habitat, méfiance des communes vis-à-vis des projets intercommunaux et jalousie quant au droit d’utilisation des sols). Puis, le territoire du district a été découpé en trois gouvernorats, ce qui a compliqué la tâche de planification : multiplication des décideurs, dispersion des acteurs, division des prérogatives… La confusion institutionnelle s’est achevée en 1995 par la transformation du district en agence d’urbanisme, rattachée au ministère de l’Équipement et de l’Habitat et chargée du Grand Tunis » (Abdelkafi, 2004).

En ce qui concerne Alger, c’est en 1997 que fut créé le gouvernorat du Grand Alger : « La wilaya d’Alger est érigée en collectivité territoriale à statut particulier (personnalité morale, autonomie financière, ministre-gouverneur assisté de walis délégués sur 25 000 ha et 2,5 millions d’habitants, agence d’aménagement et d’urbanisme) dont les communes urbaines, au nombre de 28, à côté des communes de droit commun au nombre de 29, seront à leur tour dénommées “arrondissements urbains”, dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière, qui constitueront la ville d’Alger sans autre indication sur ses attributions, ses organes et son fonctionnement. Le gouvernorat, doté de très larges prérogatives inscrites d’ailleurs en dehors du cadre même des contrôles de tutelle et hiérarchiques préexistants, semble avoir phagocyté non seulement la ville d’Alger mais aussi toutes les communes de l’ancienne wilaya » (Benakerzouh, 2004). Des considérations du même ordre que pour le district de Tunis ont été mises en avant pour justifier l’inconstitutionnalité de l’ordonnance de mai 1997 — qui crée ce gouvernorat du Grand Alger — prononcée par le Conseil constitutionnel en 2000. Alger retourne alors dans le cadre communal de 1990. Mais, comme les conseils urbains de coordination ont cessé de fonctionner depuis 1997, Alger connaît un émiettement en entités communales autonomes.

1 Vu le caractère récent de la réforme institutionnelle touchant les grandes villes du Maroc, il n’existe pas, à notre connaissance, de travaux antérieurs s’étant attachés à l’étude de ses effets.

2 Nous faisons référence ici à la fois aux instances élues (maires des communes) — avec leurs attributions propres, leurs ressources financières et humaines —, aux organes de coordination des collectivités locales, aux niveaux et formes de la tutelle, etc. ; mais aussi aux autorités locales (wali/gouverneur et wilaya/gouvernorat) et à leurs capacités techniques et financières d’action, de coordination et d’arbitrage ; et, enfin, aux services déconcentrés des départements ministériels, ce qui imposerait de prendre en considération le niveau et le type de déconcentration.

2 Expression empruntée par Zaki à Goirand (1998).

3 Les travaux en cours concernent surtout les premiers résultats de projets de thèses actuellement engagées (Université Mohamed V de Rabat/École Nationale d’Architecture) et qui portent sur Salé, Rabat et Casablanca.

3 Une méthode a été proposée dans le cadre de travaux similaires dans les petites villes et villes moyennes marocaines. L’étude du leadership dans les grandes métropoles se pose différemment. À Casablanca, nous avons opté pour un travail de fond sur une commune de la périphérie, en adoptant la méthode de saturation par répétition (aucun échantillon n’étant fixé au départ) et constitution de trajectoires-type.

4 Nous faisons référence, ici, à la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) et à ses responsables. L’ensemble des éléments que nous utilisons dans ce paragraphe sont tirés du rapport Rencontres des collectivités locales 2006. Gouvernance urbaine, Rabat, DGCL, Ministère de l’Intérieur, Royaume du Maroc, 2006.

5 L’intégration de la dimension partenariale et contractuelle dans les schémas locaux a tendance à s’accroître et traduit la maturité acquise (ou octroyée) de la commune pour établir des rapports partenariaux et respecter des engagements auxquels elle souscrit en toute liberté, alors que, auparavant, les communes étaient totalement mises sous tutelle : les conventions qu’elles pouvaient établir n’étaient le plus souvent que des conventions-types, dont les modèles étaient rédigés au ministère de l’Intérieur avant d’être distribués aux collectivités, presque comme s’il s’agissait d’un texte divin, ne pouvant être l’objet d’aucune négociation.

6 Notamment dans le montage de projet, le lancement des marchés, le suivi des concessions.

7 Le personnel communal est rémunéré sur la base de la fonction publique, mais il ne bénéficie d’aucune prime de responsabilité. Par ailleurs si, par son statut, il est placé sous la coupe du président du conseil municipal — i.e. le maire — et des élus, il a aussi à répondre aux demandes des autorités locales. En l’absence de tout plan de carrière, le système n’arrive pas à retenir les personnes les plus performantes.

8 Les délégations au profit des sous-ordonnateurs territoriaux ne dépassent pas 18 % des crédits ouverts, en dehors du chapitre « personnel », par la loi de Finances (source : Centre Marocain de la Conjoncture, Bulletin n° 31, octobre 2007, p. 22).

9 Il faudrait ajouter aux trois organes précités (conseil de la ville, wilaya et agence urbaine), deux collectivités territoriales non élues au suffrage direct : les conseils provinciaux et préfectoraux et le conseil régional. Leurs attributions restent très vagues, de même que leurs budgets servent surtout d’appoint à des projets portés par d’autres acteurs publics et souvent proposés par le wali (conventions spécifiques avec les départements ministériels, la région et le conseil de la ville pour faire aboutir des projets d’envergure pour Casablanca). C’est le wali qui exécute les délibérations de ces conseils, il reste l’ordonnateur des dépenses. Les dépenses d’investissement du conseil régional pour la période 2003-2005 se sont élevées, par exemple, à 303,3 millions de dirhams.

10 Même en termes de planification, le Grand Casablanca a dû attendre 20 ans, depuis le SDAU Pinseau (1984), pour disposer d’un Schéma d’organisation fonctionnelle (2004), puis d’un nouveau SDAU (2009). Le premier de ces documents projette surtout des « fonctions » en insistant sur la compétitivité économique de la ville, tandis que le second intègre des options du premier ainsi que l’ensemble des coups partis (pôles urbains, équipements structurants, plan de déplacement urbain). Le débat mené sur le projet de ville par les élus et la wilaya est resté limité à une présentation des grands projets en cours, tels ceux de la Corniche, du réaménagement de l’aéroport d’Anfa et de l’Avenue royale, qui ont déjà commencé à transformer le visage de la métropole (programme 2007-2008, Les Jeudi de la gouvernance, organisés par le conseil de la ville et soutenus par l’US-Aid).

11 Référence peut être faite ici à l’Initiative Nationale de Développement Humain, au nouveau Code de la route, à la réforme judiciaire, au nouveau Code de la famille, à la Stratégie Nationale de Développement Urbain, à l’Observatoire national de développement humain, à l’Institut Royal d’Études Stratégiques, etc.

12 Dans le sens de son niveau d’imprégnation de relations de type patrimonial, qui ne considèrent d’autre légitimité que celle octroyée par le pouvoir central.

13 Nous rejoignons ici, au moins en partie, la seconde conclusion à laquelle parvient Catusse à propos de la multiplication des pôles de pouvoirs et de la « capacité d’agir des élus municipaux en corrélant leur inscription dans des réseaux de pouvoirs qui donnent accès au sommet de l’État, aux ressources financières et aux décisions » (Catusse, 2008, p. 268).

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Aziz Iraki, « Chapitre III. Réformes institutionnelles, refonte des territoires et rapports de pouvoirs dans la ville », Les Cahiers d’EMAM, 19 | 2010, 79-87.

Référence électronique

Aziz Iraki, « Chapitre III. Réformes institutionnelles, refonte des territoires et rapports de pouvoirs dans la ville », Les Cahiers d’EMAM [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 21 janvier 2012, consulté le 24 avril 2014. URL : http://emam.revues.org/116

Haut de page

Auteur

Aziz Iraki

Professeur à l’Institut National d’Aménagement et d’Urbanisme (INAU) de Rabat

aziz_iraki@yahoo.fr

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

© Cahiers d’EMAM

Haut de page