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Les villes nouvelles en Algérie : une question apparemment réglée, mais une réalité complexe

New towns in Algeria: apparently no problem anymore, but a complex reality
Rachid Sidi Boumedine و Pierre Signoles

ملخصات

Il s’agit ici de réfléchir aux différentes significations que revêt le qualificatif de « ville nouvelle ». Celui-ci, du moins dans le contexte algérien, se prête à une double lecture : l’une qui vise la ville future, l’autre qui désigne la ville du Futur. Derrière cette apparente subtilité langagière, se dissimulent des problématiques qui renvoient, pour la première, à la ville se faisant et, par conséquent, au processus de sa réalisation, à son contexte de formation (géographique, mais aussi économique et politique), ce qui nécessite d’envisager tant les rapports de pouvoir qui président à cette réalisation que les « gouvernances » en actes. La seconde lecture, par contre, voudrait signifier que le sujet est celui de la ville fantasmée, susceptible d’autoriser par sa seule existence un bond dans le futur, étant entendu qu’elle est simultanément objet d’opérations de marketing chevillées au présent. L’article veut distinguer entre le regard que portent sur ces villes les chercheurs et celui qu’en ont les gestionnaires des projets. Il opère ainsi une différenciation entre des visions qui accordent une place non négligeable au contexte global d’insertion de la ville nouvelle et celles qui enferment le débat dans les limites imposées de l’intra muros, mais aussi entre celles qui imposent des modes opératoires balisés par les règles du jeu en place et celles qui cherchent à identifier les enjeux, surtout cachés, des projets urbains, lesquels sont souvent eux-mêmes camouflés, par leurs promoteurs, derrière toute une panoplie de termes « à la mode » et fourre-tout.

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النص الكامل

Introduction

  • 1 Dans cet article, l’emploi du « je » ne s’applique qu’à la seule personne de Rachid Sidi Boumedine.

1Je souhaiterais1, puisque l’occasion m’en est offerte, aborder ici, de manière distanciée, la question des villes nouvelles en Algérie. Avec détachement, si possible, parce que je suis intervenu, il y a quelques années, en tant qu’opérateur et gestionnaire d’un projet de ville nouvelle et que, à ce titre, j’ai déjà produit plusieurs documents. C’est dans cette expérience passée que la plupart des remarques qui suivent, relatives à la conception des projets et à leurs modes opératoires, trouvent leur source. Mais je ne voudrais pas que cette prise de distance se fasse « en jetant le bébé avec l’eau du bain » : en effet, quand bien même celui qui a occupé les fonctions d’opérateur ou de gestionnaire de projet se donne comme objectif – légitime – d’approfondir ou d’affiner questionnements ou problématiques, sujets ou thèmes toujours éminemment complexes, sa réflexion critique sur les concepts, partis d’aménagement ou modes opératoires ne vaut que si elle participe d’un approfondissement de la connaissance. Lequel doit être considéré comme la condition nécessaire à une amélioration des programmes incluant ces projets, des projets eux-mêmes et de l’efficace de leur mise en œuvre. C’est cette position critique, en tout cas, que j’ai toujours défendue et que je continuerai à défendre, quoi qu’il ait pu m’en coûter.

Les villes nouvelles, « villes du futur » ou « villes futures » ? Une ambiguïté permanente

2Dans le but que je viens d’énoncer, j’ai commencé à m’interroger, comme une sorte de question préalable, sur l’opportunité et la pertinence de projets de ce type – celui de villes nouvelles –, à la suite de quoi j’ai essayé d’éclairer leurs arrière-plans explicites et implicites. Au bout du compte, j’ai voulu montrer pourquoi il me semblait nécessaire (pour ne pas dire indispensable) de cesser de présenter (ou d’analyser) la ville nouvelle comme une réalité finie, achevée – par exemple en tant qu’elle serait un pôle industriel ou technologique fonctionnel –, en vertu de quoi il conviendrait mieux de s’intéresser à ce qu’elle est vraiment, c’est-à-dire un « chantier » appelé à durer pendant des décennies. Autrement dit, notre position de recherche voudrait signifier que, dans le cas de tels projets, les efforts d’analyse devraient être prioritairement consacrés aux processus de mise en œuvre des projets eux-mêmes et à leurs effets.

La ville nouvelle dans son contexte : localisation périurbaine vs création en « plein désert » 

3Se préoccuper des effets d’un projet implique qu’on le considère dans son environnement géographique, économique et aussi social. En l’occurrence, dès lors que l’on fait l’hypothèse que ces effets revêtiront des formes et des intensités différentes selon les contextes d’implantation, alors il convient d’introduire une distinction entre deux grands types de villes nouvelles (Fig. 1).

Fig. 1. Localisation des villes nouvelles algériennes.

Fig. 1. Localisation des villes nouvelles algériennes.

Source : Schéma national de l’aménagement du territoire à l’horizon 2030, Alger, 2001.

  • 2 Connue le plus souvent, particulièrement en France, sous le nom de El Goléa.

4D’un côté celles qui, implantées dans des régions déjà fortement urbanisées, comme l’Algérois, à l’exemple de Sidi Abdallah, sont les plus susceptibles de contribuer à un réarrangement du dispositif spatial local, pour la raison que la construction de leurs composantes pourrait s’effectuer à partir de ressources disponibles dans la région même, impulsant ainsi – même si le résultat n’est jamais certain – un dynamisme de l’économie et une recomposition des facteurs de production déjà existants à cette échelle (régionale). D’un autre côté, celles qui, localisées dans des zones steppiques (comme Boughzoul) ou désertiques (comme El Ménéa2) – steppe et désert étant pris dans leur acception biogéographique –, s’inscrivent dans des espaces aux faibles densités démographiques, dont le tissu économique est médiocrement étoffé et le réseau urbain embryonnaire. Il est illusoire, dans ces conditions, de trop compter sur les ressources locales, voire régionales, pour participer à la construction de la ville nouvelle ; et ce y compris pour le recrutement de la main-d’œuvre. Les responsables de tels projets, programmés en de tels lieux, doivent donc envisager de « produire » la ville nouvelle soit en important les biens matériels et les moyens humains indispensables à sa réalisation, soit en en prévoyant la création sur place (entreprises, services associés, instituts de formation de la main-d’œuvre, etc.). De ce fait, durant tout le processus de construction de la ville nouvelle et de mise en place des facteurs de sa production, processus qui ne peut être que fort long, il y a un décalage fonctionnel total avec un environnement seulement capable de fournir, au mieux, des produits agricoles et de l’élevage et de recevoir les déchets de la ville nouvelle.

5Ces différences structurelles quant aux contextes qui environnent les projets d’implantation de villes nouvelles doivent faire réfléchir aux risques que représentent des désignations identiques pour deux villes nouvelles distinctes – par exemple celle de « pôle d’excellence scientifique et sociologique ». On peut aboutir en effet, en traitant comme un tout la ville et son contexte dans le cas où celle-ci s’inscrit dans un environnement développé (banlieue d’Alger), à des dynamiques susceptibles de modifier positivement les configurations spatiales locales. Par contre, là où la ville est « incrustée », surimposée à un environnement à faibles potentialités, le projet de ville nouvelle est susceptible de provoquer des transformations lourdes aux plans spatial, économique et social, qui pourront éventuellement prendre la forme de bouleversements structurels.

6Le cas de Boughzoul est éloquent. Ce n’est pas, en effet, le lancement des centres de recherche qui y étaient prévus – et dont la mise en place devait s’effectuer à plus ou moins long terme – qui sera en mesure de provoquer un quelconque bouleversement, mais c’est l’ouverture des chantiers de BTP, qui démarrent de suite et qui sont appelés à durer de longues années. Et l’on sait bien en Algérie, qui en a eu une longue expérience, entre autres pendant les années de l’État-Providence et ses grands projets de développement industriel, que les chantiers de construction sont l’un des moyens les plus efficaces de transformation des zones rurales par leur offre massive d’emplois non qualifiés. Comme les salaires réguliers payés par les entreprises sont toujours, malgré leur relative faiblesse, largement supérieurs à ceux procurés par l’agriculture ou le pastoralisme, l’irruption des chantiers provoque à la fois de nouveaux flux de population et des modifications radicales dans la structure de la population active, avec un délaissement des activités et des modes de vie traditionnels, quand bien même, pour un temps plus ou moins long, subsistent des formes mixtes, de pluriactivité. C’est ainsi que s’amorce une urbanisation par le bas, combinaison de bas salaires et, souvent, d’habitats précaires, lesquels sont plus ou moins éloignés de la ville, selon la rigueur de la répression, comme peuvent en témoigner de très nombreux exemples en Algérie, et ailleurs (Brasilia en étant un exemple célèbre).

7Si, malgré l’existence de tels processus, il n’est pas interdit de vouloir analyser les projets de villes nouvelles comme des projets urbains, il faudrait à tout le moins porter attention à ce que le contexte, entendu au sens large (c’est-à-dire y compris le périmètre de délimitation de la ville nouvelle), est aussi important dans la confection – et la configuration – du résultat « final » que le contenu du projet affiché lui-même. Pour nous, cela signifie que ce contexte doit être englobé, dans toutes ses dimensions et ses composantes, dans la réflexion relative à la ville nouvelle, depuis sa conception jusqu’à ses effets attendus. Dès lors que l’on prend en considération ce contexte, l’attention ne peut que se porter sur la dialectique qui s’établira inéluctablement entre l’acte de conception et celui de production de la ville nouvelle, d’un côté, et ce que, d’un autre côté, nous pouvons désigner prudemment par l’expression : « ce qui préexiste » à celle-ci. En découle la nécessité de s’interroger sur les conditions de la genèse du projet – sa conception –, sur les acteurs qui le portent, ainsi que sur la multitude des intervenants, institutionnels ou non, qui sont établis ou doivent s’établir dans le périmètre formel du projet et son environnement.

  • 3 Je fais, dans un article à paraître fin 2016 dans la revue Naqd sous le titre provisoire de « Rente (...)

8On peut ainsi mesurer ici le risque, que nous avons signalé plus haut, que comporte l’acceptation (par le citoyen, les médias, etc.) de l’auto-qualification de « ville achevée » opérée par les responsables et les concepteurs du programme de villes nouvelles. Cette manière de dire ou de faire conduit à ignorer – à moins qu’elle n’entraîne dans un débat biaisé – que non seulement le périmètre du projet est greffé/projeté sur une portion d’un territoire plus vaste, qui a ses réalités physiques et humaines, avec lequel il ne peut manquer d’interagir, mais que, de plus - sublime et subtile dissimulation, manière de faire en trompe-l‘œil –, il n’est pas hors du champ des régulations, en particulier de la régulation sociale exercée par l’État. Autrement dit, il ne peut jamais constituer un espace « intersidéral », hors d’atteinte du pouvoir d’État et de ses gouvernances3. En formulant les choses ainsi, nous voulons signifier la place importante que ne manqueront pas d’occuper dans de tels projets (de villes nouvelles), les enjeux nationaux et/ou locaux, lesquels comportent bien sûr, en leur cœur, les enjeux de pouvoir. Toutefois, cette place dépendra des objectifs mêmes de chaque projet, chacun devant donner lieu à un projet spécifique de ville, et non à une ville spécifique.

  • 4 Dans le cas de l’Égypte, les villes nouvelles qui y ont été créées se caractérisent pratiquement to (...)

9Aussi bien dans le cas de la ville nouvelle de Chrafate (Maroc) – destinée à la fois à servir de point d’appui à Tanger Med qu’à sa nouvelle zone industrielle – que dans celui de Sidi Abdallah (Algérie) – censée devenir un pôle d’excellence en matière de nouvelles technologies de la communication –, la position géographique des projets dans leur environnement (local et régional) et les caractéristiques de celui-ci ne présentent d’intérêt que pour les conditions matérielles de leur réalisation (nature des sols, pentes, présence des aménités et réseaux, etc.)4. En effet, tous les éléments stratégiques les concernant (dans le cas de Chrafate, la proximité du port de Tanger Med, de la ville de Tanger, de l’unité de production Renault, ainsi que celle, éventuelle, du futur tunnel sous le détroit de Gibraltar ; et, dans le cas de Sidi Abdallah, sa situation au sein de la région métropolitaine d’Alger) se situent à l’extérieur, de telle sorte que toutes les décisions les concernant sont prises à un niveau supérieur.

  • 5 Ce qui constitue bien entendu une affirmation erronée. On peut à la rigueur considérer que la ville (...)

10Par contre, si Boughzoul, présentée comme « pôle d’excellence scientifique et technologique » – soit le même contenu formel que les autres villes nouvelles algériennes –, se situe bien dans une région « vide » au sens économique et infrastructurel, le fait que sa situation géographique la place « au centre de l’Algérie »5 a permis aux autorités de jouer de cette polarité (auto-instituée) pour positionner la ville nouvelle comme une « centralité » d’échelle nationale. On y a créé ainsi, de toutes pièces, un carrefour constitué par le croisement de l’autoroute est-ouest dont le tracé emprunte les Hauts Plateaux ; d’une ligne de chemin de fer sur le même couloir de circulation ; d’une ligne à grande vitesse (LGV) reliant, du nord au sud, Alger à Ghardaïa ; de l’autoroute nord-sud suivant à peu près le même tracé que la LGV. Tout se passe donc comme si la dénomination du projet de Boughzoul, un projet que je qualifie de « hors-sol », avait servi de prétexte pour une restructuration du territoire qui se situerait à une échelle supérieure à celle du projet lui-même et qui serait sans rapport (apparent ou immédiat) avec la ville nouvelle.

11Le fait que les décisions stratégiques relatives aux différents projets de villes nouvelles sont prises au niveau le plus haut de l’État et qu’elles sont relayées par les ministères de tutelle n’empêche pas cependant qu’une délégation de pouvoir soit accordée à ceux qui gèrent le projet à l’intérieur du périmètre qui le délimite. Mais parce que, selon nous, cette délégation de pouvoir n’est qu’apparente – un faux-semblant –, il est légitime de se poser la question centrale des pouvoirs effectifs de décision.

Techniciens de l’aménagement et urbanistes vs chercheurs : des angles d’approche qui diffèrent

12À partir de mon expérience sur les villes nouvelles – bien que celle-ci soit relativement récente et ait été acquise sur une durée assez brève –, j’ai tiré le constat que le débat qu’elles suscitaient ressemblait parfois à ceux que l’on pourrait entendre si une pièce de théâtre avait été conjointement écrite par Eugène Ionesco et Alfred Jarry, tant les protagonistes parlent chacun dans leur sphère, et pour leur « zone d’influence » et évoquent des objets qui, manifestement, ne sont pas les mêmes. Autrement dit, ce sont des débats qui s’apparentent beaucoup à un dialogue de sourds.

13D’un côté, on entend le discours des professionnels, principalement spécialistes de l’aménagement du territoire ou urbanistes, qui opère une sorte de fixation sur l’objet formel « ville nouvelle » en discutant et dissertant sur ses formes, les modalités de sa réalisation, ses contenus fonctionnels, c’est-à-dire, en un mot, sur sa conception et ses finalités. Et ce type de discours est construit et argumenté pour un objet dont les émetteurs de ces discours ne doutent pas qu’il soit achevé (pratiquement au moment même où il est énoncé) : c’est une posture dont nous avons déjà souligné les risques potentiels. D’un autre côté, ou à l’autre bout si l’on préfère, s’affiche la parole des chercheurs, généralement attachés à la complexité des faits urbains et territoriaux, ainsi qu’à leurs interactions. Leur démarche consiste plutôt à interroger les projets et leur pertinence. Leurs questions les plus fréquentes portent donc logiquement sur la nature de la ville nouvelle : est-elle une ville ? Peut-elle l’être ? Et, si oui, à quelles conditions ? Ils s’interrogent en ayant à l’esprit qu’une ville n’est pas qu’une forme et que sa spécificité procède fondamentalement de ses fonctions, de sa place et de ses relations avec le territoire qui l’entoure, ainsi que de son inscription dans le réseau urbain régional et national. C’est pour eux, in fine, un organisme qui se caractérise par sa capacité d’évolution et de transformation plutôt que par son seul caractère physique. D’où les questionnements réitérés des chercheurs sur la viabilité de telles réalisations.

14En vérité, en résumant ainsi le débat, j’en ai simplifié les termes. C’est pourquoi il m’a semblé utile d’y ajouter ma part pour accroître le trouble – un dicton algérien ne dit-il pas, en évoquant l’eau : « Trouble-la pour qu’elle décante » (autrement dit, pour qu’elle se purifie) – ? Je pense que la réflexion gagnerait à adopter un autre angle d’attaque : il s’agirait de revenir au projet (de ville nouvelle) en tant qu’il est un projet d’État, un projet de l’État, et que, à ce titre, il est d’abord un projet politique. Sous cet angle, on peut interroger à nouveau les différents projets pour tenter de comprendre pourquoi et comment chacun, bien qu’il ne soit qu’un élément d’une même collection d’objets physiques, s’est vu attribuer des missions successives dont les finalités ont été modifiées au cours du temps. En Algérie, l’exemple emblématique est Boughzoul.

  • 6 Le SNAT à l’horizon 2030 a été promulgué par la loi n° 01-20 du 12 décembre 2001, relative à l’amén (...)
  • 7 Les lignes directrices tracées dans le SNAT promulgué en 2001 ont été finalisées sous la forme d’un (...)

15En effet, pour ce qui est des villes nouvelles algériennes, depuis que le Schéma national d’aménagement du territoire (SNAT) établi à l’horizon 20306 a confirmé l’idée de la constitution d’un réseau de villes nouvelles, destinées, entre autres, à contribuer, selon ses prescriptions, à un rééquilibrage territorial7, des articles se sont multipliés dans la presse pour souligner leur caractère artificiel et utopique, si on me permet ce paradoxe.

16En évoquant les projets comme s’ils étaient dans un état « achevé » – conformément à ce que nous pouvons appeler la « loi du genre », contre laquelle nous nous sommes élevé –, leurs promoteurs adoptent la même attitude que ceux qui conçoivent et réalisent n’importe quelle autre opération d’urbanisme ou ouvrage d’architecture qui, « réceptionné(e) », est aussitôt livré(e) à ses usagers et ses occupants. Procéder ainsi revient à effacer deux spécificités des villes nouvelles. La première est que, contrairement à un ouvrage remis à ses utilisateurs sitôt terminé, la « ville » nouvelle ne peut attendre les vingt ans que demande sa réalisation pour être utilisable ; elle doit donc pouvoir offrir, entre-temps des « morceaux » (embryons de futurs noyaux) successifs viables. La seconde réside aussi dans cette dimension temporelle, car le projet est, dans un temps long, un vaste chantier, avec tous les types d’infrastructures et d’ouvrages à réaliser : nous sommes (très) loin, tout ce temps, de la ville technologique ultramoderne annoncée, de celle qui a été promue au rang de pôle d’excellence et sur laquelle ses concepteurs nous ont invité à focaliser notre attention et notre intérêt. Le projet de ville nouvelle est, tout au contraire, ancré dans une réalité courante, quotidienne : un contexte territorial avec ses acteurs et ses contraintes physiques, susceptible de lui fournir une partie des facteurs de sa réalisation, et à ce titre, un secteur d’appel, durant une longue période, de main-d’œuvre non qualifiée, ce qui a des effets de différentes natures (sur le peuplement, sur les migrations, etc.).

17Ce n’est pas le seul tour de passe-passe ou d’illusionniste auquel les villes nouvelles donnent lieu pour asseoir un projet politique. La généralisation de l’imagerie virtuelle, que ce soit par les urbanistes, les sociétés d’aménagement et les architectes, ou encore par les responsables du marketing urbain, facilite grandement ce mode de présentation et de travestissement de la réalité que les usagers auront à vivre concrètement pendant des années. Ce mode de présentation évacue par ailleurs le « pourquoi » profond de la création des villes de ce type et n’aborde pas plus celui de leur localisation, ce qui revient à laisser dans l’ombre les buts ultimes du projet, avant donc, même, qu’il ne revête cette forme quasi hypnotique de « ville du futur », venant se surajouter à celle de « ville future » – une illusion de ville qui se surajoute à l’image d’une ville à venir (peut-être).

18Au bout du compte, nous pensons qu’il est tout à fait légitime de s’interroger sur les postulats, implicites et explicites, qui président aux projets de villes nouvelles. J’énoncerai rapidement ces questionnements en trois points, listés ci-dessous, avant de revenir sur eux de manière plus détaillée dans la suite de cet article.

  1. Est-il pensable de réaliser artificiellement (ex nihilo) une ville qui doit s’avérer viable, c’est-à-dire qui soit dotée des attributs ad hoc et susceptible de s’inscrire comme un rouage efficace dans le réseau des villes préexistantes ?

    • 8 Pour éviter tout problème de conflit foncier avec les paysans ou les pasteurs, prêts à s’alarmer dè (...)

    Pourquoi le lieu d’implantation est-il le plus souvent considéré (par les concepteurs des projets) comme n’ayant d’autre intérêt que ses caractéristiques physiques (sols, pentes, géologie, etc.) – autrement dit pourquoi n’est-il considéré que comme un « terrain » et presque jamais comme un territoire, approprié et habité ou parcouru ? Or ce ne sont pas les récits (de voyageurs) ou les études (de géographes, anthropologues, sociologues, agronomes, etc.) qui manquent pour rappeler à qui l’aurait oublié que, même lorsque la statistique démographique n’enregistre qu’un seul habitant au km², voire moins – c’est-à-dire lorsqu’elle signale que l’on se trouve dans une zone steppique ou quasiment désertique –, des groupes humains se sont appropriés ces espaces, y habitent ou en usent de manière plus ou moins permanente. La ville nouvelle ne s’inscrit jamais dans un « vrai » désert, comme le confirment les exemples de Boughzoul (wilaya de Médéa) et d’El Ménéa (anciennement El Goléa, wilaya de Ghardaïa)8. En adoptant une telle posture qui conduit à une incapacité de penser la ville nouvelle dans une logique territoriale, ses concepteurs écartent du champ de leur réflexion les questionnements sur les interactions possibles avec l’environnement (en particulier humain) et se mettent dans l’incapacité de concevoir des stratégies d’amélioration de ce dernier, d’un côté, et d’optimisation des conditions de vie dans la ville nouvelle, d’un autre côté.

  2. Quelles conditions conviendrait-il de réunir pour que les individus, les familles, les entrepreneurs, les chercheurs viennent s’installer dans la ville nouvelle, sauf à penser qu’ils y viendront « spontanément », attirés par les avantages qu’on leur vante ? Peut-on penser que se réaliseront aisément des mobilités depuis l’Algérie septentrionale, postulée comme saturée et sur-occupée, vers le sud ? Qu’il sera facile aux supposés intéressés de s’arracher à leur environnement familial, social et économique, à quitter l’emploi qu’ils occupent, pour aller dans une ville nouvelle plaquée dans un désert minéral et dans un milieu sous-peuplé, pour ne pas dire vide ? Le gradient des densités, Nord-Sud, a beau être fort, il ne suffira jamais à générer des flux massifs de population si l’attractivité des pôles méridionaux n’est pas confortée par autre chose que des promesses. Si l’on réfléchit aux cas des deux villes nouvelles envisagées de la région métropolitaine algéroise, Sidi Abdallah et Bouinan, du fait que les nouveaux emplois qui y seraient offerts ne seraient, pour la majorité d’entre eux, que le transfert, vers ces « sites », d’emplois existants ailleurs, sait-on seulement si ceux sur lesquels on compte pour venir y travailler envisagent effectivement de déménager ou, plus simplement, s’ils ne préféreront pas modifier les trajets de leurs déplacements quotidiens à partir de leur résidence actuelle (à Alger même, ses banlieues ou dans une localité quelconque de son aire métropolitaine).

Prendre en considération, aux fins de comparaison, des exemples algériens de villes nouvelles dont les unes seraient situées au nord (dans l’une des régions métropolitaines) et les autres au sud, sur les Hauts Plateaux ou dans le Sahara, révèle immédiatement que derrière la même dénomination existent des réalités différentes, aussi bien quant à leurs contextes qu’aux objectifs assignés ou à leurs modes de réalisation. L’expression « ville nouvelle » n’est donc qu’un fourre-tout.

De quelques réflexions apparues au croisement de mes expériences de praticien et de chercheur

  • 9 Une fois nommé, j’avais pour tâche de lancer les études d’aménagement, ainsi que les premiers grand (...)
  • 10 Les textes qui fondent la création de la ville nouvelle et de l’organisme chargé de sa réalisation (...)
  • 11 Parmi les obstacles quasiment ubuesques qu’il faut franchir pour mettre en place un Établissement p (...)

19J’ai été chargé, en novembre 2006, en tant que directeur général, de mettre en place l’Établissement public de la ville nouvelle de Boughzoul9. Il m’appartenait à la suite de lancer les opérations en vue de sa création, laquelle avait été décidée par un décret exécutif pris quelques mois auparavant10. Cette fonction m’a permis de disposer d’un angle d’approche privilégié. Lancer un tel projet dans une région steppique, éloignée d’Alger, sous-équipée – pour ne pas dire sous-développée –, apparaissait à beaucoup d’observateurs, et à moi le premier, comme « mission impossible »11 ; relever le défi a probablement renforcé mon attrait pour la mission.

  • 12 Cette réorientation de mes recherches se situait dans le droit-fil des réflexions que j’avais entam (...)

20Sur un autre plan, il se trouve que j’avais orienté depuis quelque temps mon travail de chercheur12 vers l’analyse des pratiques de la gestion urbaine et des modalités de régulation mises en œuvre par l’État (patrimonial) dans les villes. La mission qui venait de m’être attribuée me donnait l’occasion d’une observation directe de l’une (la gestion urbaine) et de l’autre (la régulation par l’État). C’était une opportunité pour se comporter comme une sorte d’« opposant entriste ».

Une politique de villes nouvelles longue à se dessiner et au contenu fluctuant

Boughzoul, l’exemple type d’un projet qui ne cesse d’évoluer

Les conceptions ayant présidé à la mise en œuvre de la ville nouvelle de Boughzoul

  • 13 Les Hauts Plateaux (ou Hautes Plaines algériennes) forment une bande de terres d’une altitude moyen (...)

21L’évolution des conceptions qui ont présidé à la création des villes nouvelles algériennes peut être illustrée par le cas de Boughzoul, dont la localisation a été fixée sur les Hauts Plateaux13. Son idée avait été avancée dès les années 1970, la première version en fut dessinée au début des années 1980, tandis que les dessins définitifs et la mise en œuvre ne furent entrepris qu’à partir de 2007. Le projet initial, porté par des personnalités issues des Hauts Plateaux, était de déplacer à Aïn Oussera, dans la wilaya de Djelfa – avant que le choix ne se porte sur Boughzoul, un peu plus au nord – la capitale de l’Algérie. Ses tenants, pour lesquels cette ville nouvelle devait s’inscrire dans une « ceinture industrielle » et un réseau de villes qui prendraient les Hauts Plateaux en écharpe, mettaient en avant trois arguments.

    • 14 Le recensement de 1977 a révélé les premiers signes d’une baisse de la natalité, dont le taux est p (...)

    L’exode rural, massif, se porte principalement sur un littoral déjà saturé et contribue à un accroissement très fort de villes considérées comme déjà excessivement peuplées. Les investissements qu’elles nécessitent et les coûts de fonctionnement qu’elles imposent sont difficilement supportables par les finances publiques. Bien que cet argument ait été remis en question dès la fin des années 1970-début des années 1980, du fait de la baisse du taux de croissance naturelle14, il n’a jamais totalement disparu des discours. Il a cependant été de plus en plus relayé par un autre argument, lequel puise aussi dans le mythe de la « surdensité » et de l’excès de population : celui du risque environnemental (pollution croissante, consommation excessive des terres agricoles, etc.). En parallèle, se déploie un autre discours qui milite en faveur d’une distribution « équilibrée » de la population sur le territoire national.

  1. La vulnérabilité des villes côtières en cas d’agression militaire. Cette question a préoccupé les autorités du pays à cause des deux conflits israélo-arabes qui ont embrasé le Moyen-Orient en 1967, puis 1973, et desquels l’Algérie fut partie prenante. L’idée a alors germé de déplacer vers l’intérieur du pays tout ce qui pouvait être considéré comme stratégique, le siège de la capitale y compris.

  2. La disponibilité de vastes superficies sur les Hauts Plateaux, représentés comme étant au centre géométrique de l’Algérie (du Nord, le Sahara étant désert par définition). Comme le discours officiel récurrent affirme que l’étalement des villes du Nord s’effectue aux dépens des riches terres agricoles des plaines côtières, la solution « logique » serait que l’expansion urbaine et industrielle soit programmée dans des zones où la place est libre.

  • 15 Dans lesquelles j’avais montré le rôle des découpages administratifs. Voir à ce sujet et plus parti (...)
  • 16 Sur les villes nouvelles égyptiennes, la bibliographie est surabondante. On pourra consulter, entre (...)

Nous ne réitérerons pas ici les critiques que ne peuvent manquer de susciter de tels arguments. Pour ma part, je les ai déjà explicitées dans diverses publications15, auxquelles je me permets de renvoyer, où je soutiens l’idée que ces projets de relocalisation (partielle) de la capitale et des grandes villes procédaient d’une volonté du Pouvoir de mettre de la distance entre lui et les populations urbaines, souvent frondeuses pour ne pas dire contestataires (à l’instar de celles d’Alger), susceptibles d’exercer des pressions sur lui. Ceci étant, de tels projets de déplacement des hommes dans de nouveaux quartiers ou de nouvelles villes pour désengorger les métropoles ont déjà été étudiés, et certains mis en œuvre, dans différents pays du monde arabe, en particulier en Égypte ou, plus récemment, au Maroc16. Nous verrons ci-dessous ce qui en différencie le cas algérien.

Aménagement du territoire et distribution géographique des villes nouvelles

  • 17 En Algérie, la Charte nationale constitue la base de la Constitution. Celle de 1976 a été adoptée p (...)

22Le premier Schéma national d’aménagement du territoire, élaboré dans le cadre de la loi relative à l’Aménagement du territoire (et nous visons ici la loi n° 87-03 du 27 janvier 1987 et non la seconde, celle de 2001), a donné consistance à ce principe du rééquilibrage territorial. Si l’idée du transfert des populations du littoral vers la « ceinture » des Hauts Plateaux prenait ici forme, les raisons qui le fondaient et les principes qui le guidaient avaient été antérieurement discutés dans le cadre d’un débat national organisé à l’occasion de la préparation de la Charte nationale – une première fois en 1976, puis lors de sa révision en 198617. Dans l’organisation spatiale qui était ainsi dessinée pour devenir, à terme, réalité, Boughzoul revêtait la figure d’une ville destinée à la recherche.

  • 18 Ce document, qui est un plan stratégique de développement urbain du Grand Alger, a été élaboré entr (...)

23Dans ce nouveau dispositif spatial que dessine le SNAT, les villes nouvelles sont donc appelées à jouer un double rôle : celui de rééquilibrage territorial (à l’échelle nationale) et celui de lieux où doit s’opérer le redéploiement des populations métropolitaines. Pour la région d’Alger, ce qui est alors envisagé s’inspire d’un document préparatoire au Plan stratégique d’Alger, établi par le COMEDOR en 197518, lequel avait prévu la création d’une « ceinture » de villes satellites autour d’Alger aux fins de « dissuader » les migrants (particulièrement ceux ruraux) de rejoindre les quartiers centraux et péricentraux de la capitale. Il était également prévu que ces villes soient le réceptacle, après transfert, depuis Alger, des activités de production, encore nombreuses et vivaces, localisées dans le tissu urbain et considérées comme particulièrement polluantes.

  • 19 La crise financière a touché l’Algérie dès 1988, mais il a fallu attendre avril 1994 pour que les d (...)

24Pendant toute la décennie 1980, aucun des scénarii envisagés ne connut le moindre début de réalisation. Les raisons en sont multiples, mais les principales résident dans la crise des finances publiques, la baisse drastique des prix du pétrole ayant généré un endettement colossal – et un service de la dette extérieure très lourd –, laminé les ressources de l’État et l’ayant contraint à ne pas s’engager dans des projets ambitieux et nécessairement coûteux19.

  • 20 La procédure d’adoption du SNAT passe d’abord par sa discussion dans des Conférences régionales réu (...)
  • 21 AFOM signifie « Atouts, Faiblesses, Opportunités, Menaces ». La méthode AFOM est très utilisée pour (...)

25Un nouveau SNAT est préparé au tout début des années 2000 sur la base d’une nouvelle loi d’Aménagement du territoire, que nous avons déjà évoquée (cf. supra, note 6). Il véhicule toutes les notions à la mode, tous les gadgets du « penser correct » chers à l’idéologie néo-libérale et en phase avec la fameuse « loi » du marché. On a donc droit à la nécessité de renforcer la compétitivité et l’attractivité des territoires, à la capacité d’entraînement des « pôles d’excellence », à l’efficacité des partenariats public-privé (PPP). Le document final du SNAT20 suggère ainsi d’utiliser, pour l’élaboration des plans régionaux ou de wilayas d’aménagement du territoire, la méthode AFOM21, directement inspirée de l’univers des entreprises. Comme il ne saurait être le lieu, ici, d’une analyse approfondie destinée à identifier et à mener une analyse critique circonstanciée des principaux changements introduits dans la conception de l’aménagement du territoire et dans la démarche qui guide les études qu’il commandite, nous nous contenterons de constater que les trois changements les plus significatifs ont trait au rôle de l’État – il n’est plus le seul acteur – , à la place stratégique attribuée aux PPP et, enfin, à l’affirmation assez récurrente de la nécessaire « participation » de tous les acteurs, y compris ceux de la « société civile ». Par contre, il nous importe de noter que les objectifs, le contenu, le programme des villes nouvelles changent du tout au tout : elles deviennent le lieu privilégié où doit se réaliser la révolution vers l’excellence, en offrant les conditions les meilleures pour garantir un développement rapide des technologies de pointe et favoriser la constitution de véritables « districts industriels ». Simultanément, elles ont l’impératif de tendre le plus rapidement possible vers la ville durable, avec zéro émission de carbone, ce qui signifie, pour y parvenir, de concevoir les programmes de construction et d’aménagement des réseaux avec l’objectif de la moindre consommation énergétique.

  • 22 Mais cela ne correspond à aucune réalité de terrain, dès lors que, conformément aux modes de gestio (...)

26Au bout du compte, si l’on déroule ce document en partant des énoncés du SNAT pour parvenir jusqu’aux missions dévolues aux gestionnaires des villes nouvelles, en passant par les objectifs affichés et les caractéristiques du projet, celui-ci ressemble fort à un « packaging » tel que celui utilisé par les spécialistes « modernes » du marketing urbain. Les qualifications (et les missions attendues) du gestionnaire sont donc censées reposer à la fois sur ses compétences techniques, sur son sens de la négociation et sur sa capacité à se saisir des opportunités pour attirer des partenaires. Cela suppose non seulement qu’il dispose de marges de manœuvres mais que les partenaires potentiels, souvent eux aussi acteurs publics, aient le même degré de liberté que lui22.

27Pourtant, dans la pratique, les conditions d’action sont tout autres.

Un dispositif institutionnel bicéphale, responsable d’une « curieuse » division du travail

Première phase : l’intégration des missions

28La réflexion sur les villes nouvelles ne peut faire l’économie d’un examen attentif des articulations qui existent entre politiques nationales – par nature évolutives avec le temps –, modalités de la gouvernance – aux différents niveaux de pouvoir – et formes du « management de projet ». Il convient pour ce faire de s’attacher à l’évolution des appareils de l’État chargés de la définition des politiques (générales et sectorielles) et de leur conduite, ainsi qu’à celle des outils et dispositifs d’action sur l’urbain et en matière d’aménagement du territoire.

29Quand bien même le constat qui suit serait considéré comme banal, il constitue un point de départ inévitable : l’évolution des organigrammes institutionnels traduit clairement les choix et les priorités politiques de l’État, même s’il faut les lire « en creux » ou interpréter l’apparente indétermination des choix effectués par les hauts responsables ». Ceci a pour conséquence que ce n’est pas toujours au travers de l’analyse des missions officiellement affichées des différentes institutions que l’on découvre les véritables intentions et objectifs des pouvoirs.

  • 23 Dans le domaine qui nous intéresse ici, c’était le ministère des Travaux publics – qui incluait l’H (...)
  • 24 Dans les années qui ont suivi l’Indépendance du pays, l’opinion générale était que la récupération (...)
  • 25 La littérature sur les options – et les réalisations – industrielles de l’Algérie pendant la présid (...)

30Au moment de l’Indépendance, l’Algérie a hérité de l’organisation administrative française, dont elle a conservé jusqu’à la fin des années 1970 l’architecture ministérielle et l’organigramme des différents ministères23. Ce n’est qu’en 1977, par exemple, que les départements de l’Urbanisme et de l’Habitat disposèrent d’un ministère en propre, ce qui était la conséquence, du moins en partie, de l’importance nouvelle que les dirigeants algériens avaient décidé d’accorder au logement. La Charte nationale adoptée en 1976 avait en effet fixé comme objectif la réalisation de 100 000 logements par an, un objectif d’autant plus ambitieux que, de 1962 à 1974, les besoins en ce domaine avaient été systématiquement minorés24 et que la question du logement ne venait, dans les priorités, que bien après celles de l’emploi et du développement, industriel surtout25.

31Avec la présidence de Chadli Bendjedid (1979-1992), des mesures d’économie furent adoptées pour réduire le rôle de l’État – officiellement sans qu’aucune pression extérieure ne se soit exercée ; en vérité, sous celle du FMI et de la Banque mondiale. Parmi les économies de moyens retenues, figurèrent les regroupements de ministères et la simplification de l’architecture institutionnelle. Ainsi fut institué un « grand » ministère de l’Équipement, qui regroupait tout, depuis les Travaux publics jusqu’à la Construction en passant par l’Hydraulique. Lui fut également confiée la toute nouvelle mission de l’Aménagement du Territoire. Les directions de wilaya furent restructurées en ce sens (avec les Directions des infrastructures et de l’équipement [DIE]). Ce système a duré presque dix ans.

Deuxième phase : la disjonction des missions

  • 26 Le ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme a conservé, après la scission évoquée, tout l’appareil (...)
  • 27 Il s’agit du SNAT à l’horizon 2030, des Schémas d’aménagement des espaces de programmation territor (...)

32Ce regroupement n’eut cependant qu’un temps, car, dès 1983, les attributions du ministère de l’Équipement furent scindées entre un ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme et un ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Environnement et de la Ville – cette dernière mission n’ayant pas été dévolue (à ce moment-là) au ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme26. Dans cette organisation, la mission de déterminer la politique de la Ville revint au ministère de l’Aménagement du territoire, lequel doit en même temps produire les documents d’aménagement, à différentes échelles27. Aucun de ces documents, toutefois, n’a de caractère contraignant dans la mesure où ils ne sont pas opposables aux tiers.

33Mais le remaniement ministériel ultérieur, en date du 11 septembre 2011, a eu des répercussions sur la répartition des missions entre les ministères. Ainsi, le département en charge de la Ville a-t-il été retiré à l’Aménagement du territoire et confié à l’Habitat et à l’Urbanisme. Jusque-là, le ministère de l’Aménagement avait surtout produit des doctrines, des plans d’orientation de différents niveaux, jusqu’à l’échelle de la wilaya, tandis que celui de l’Urbanisme appliquait ses propres instruments (PDAU et POS), au moins en théorie. Car si ceux-ci étaient censés respecter les orientations des plans régionaux, ainsi que les nouvelles lois promulguées à l’initiative du ministère de l’Aménagement, avec les dispositions qu’elles préconisaient, il n’en a été que rarement ainsi.

  • 28 Suite au remaniement ministériel du 11 septembre 2011 et à la nouvelle configuration des ministères (...)

34Si l’on se place au plan opérationnel, une telle répartition des responsabilités et des missions était plutôt paradoxale, en même temps qu’elle ne pouvait être que source de conflits. En effet, elle revient à faire en sorte que la définition des politiques territoriales, dont celles relatives aux villes – préexistantes ou à créer (en l’occurrence, les villes nouvelles) – relève d’un ministère sans outils opérationnels de mise en œuvre, et guère capable d’influer sur les politiques d’urbanisme28, puisque celles-ci relèvent, comme nous l’avons déjà souligné, d’un autre ministère.

35En ce point de l’analyse, nous devons nous « décaler » quelque peu afin que la signification des développements ultérieurs apparaisse plus nettement. En effet, et de quelque manière que l’on tourne le problème, il n’est pas possible de se dispenser d’en venir aux enjeux centraux auxquels le régime algérien doit faire face et qui l’amènent, régulièrement, à faire évoluer ses priorités – sinon à en changer – et à modifier son organisation en conséquence. Or, dès lors que l’on prend en considération ces enjeux, les uns anciens, les autres plus récents, l’on ne peut manquer de mettre en évidence des contradictions du type de celles que l’on vient de pointer en ce qui concerne les villes nouvelles, et qui s’expliquent, entre autres, par la séparation des responsabilités et des missions entre deux ministères. Il devient alors impossible de qualifier ces dysfonctionnements de paradoxaux. Selon nous, et en première approche, l’État algérien est confronté à quatre enjeux principaux, que nous pouvons exposer comme suit :

  • Son adaptation à un contexte international désormais unipolaire : elle nécessite d’opiner aux choix des pays dominants et de montrer son adhésion aux grands « principes » de l’heure : la démocratie, le respect des Droits de l’Homme, l’attention portée à l’environnement en promouvant un développement durable, etc.

  • La nécessité de traduire ces principes, présentés comme des signes de modernité, par l’adoption des nouveaux dogmes économiques (ceux du libéralisme, de l’ouverture aux Investissements directs étrangers [IDE], etc.) et l’adhésion aux institutions internationales les véhiculant – telle l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Cet alignement sur la pensée économique dominante (mainstream) se traduit, dans le vocabulaire du pouvoir utilisé à des fins internes, par la surutilisation de termes tels que : compétitivité, attractivité, pôles d’excellence, etc.

    • 29 En Algérie, depuis quelques années, il ne se passe pas de jour sans qu’une manifestation, évoluant (...)

    L’obligation de continuer, d’une part, à produire et gérer la rente au profit des groupes qui le dominent et le contrôlent et, d’autre part, de s’assurer, par toute une série de mesures populistes, à satisfaire leurs multiples réseaux de clientèle et d’allégeance. À quoi s’ajoute l’impérieuse nécessité de répondre aux réclamations et revendications de fractions, de plus en plus nombreuses, de la population qui expriment leur mécontentement avec une fréquence accrue dans une succession de manifestations qui affectent, les unes après les autres, quasiment tout le pays29.

  • La mobilisation de tous les moyens permettant d’assurer la pérennisation du système politique face à une contestation permanente, qu’elle soit de nature sociale ou politique.

  • 30 Apparemment large, en effet, car la législation en vigueur ne leur permet pas de se concrétiser rée (...)
  • 31 Mais cette ouverture s’accompagne de beaucoup d’obstacles, opposés aussi bien aux nationaux (accès (...)

36Le nouveau contexte international a induit un double mouvement : en matière économique, celui de l’ouverture, qui laisse une large place aux investissements directs étrangers – large en apparence (mais seulement en apparence, comme il se doit dans le système algérien30) – avec l’adoption d’une politique économique libérale31 ; en matière d’urbanisme, la multiplication d’opérations de grande ampleur (centres d’affaires, centres commerciaux, hôtels de standing, etc.) qui ambitionnent d’affirmer la capacité de l’Algérie à produire des formes avant-gardistes de l’architecture mondialisée, mais la concrétisation repose, presque systématiquement, sur l’octroi de dérogations.

  • 32 Depuis décembre 2014, à l’instigation de l’Arabie Saoudite et de l’OPEP, le prix du baril de pétrol (...)

37Le contexte régional, devenu menaçant par la montée en puissance du fondamentalisme islamique et des mouvements djihadistes – le cas libyen est emblématique de ces risques, en particulier avec la diffusion hors de tout contrôle de l’arsenal d’armes lourdes -, a imposé un double mouvement : prouver aux puissants que l’Algérie est de leur côté et prête à collaborer, comme dans le cas du Mali, tout en prévenant le mécontentement populaire. Or, si les prix du pétrole ont permis à la fois de consolider la puissance militaire du pays et de lancer des campagnes gigantesques de construction de logements et d’infrastructures, leur effondrement entre 2014 et 201632 a contraint les dirigeants à opérer des changements drastiques. Dans le même temps, une série de réformes a été annoncée, aux fins, selon les autorités, de renforcer les libertés publiques et l’exercice de la démocratie.

38Les choses ont beaucoup changé avec l’aggravation de la maladie du président Bouteflika, qui pose, malgré les affirmations de son entourage quant à sa capacité de diriger le pays, le problème de l’exercice effectif du pouvoir – Qui dirige réellement ? demandent les opposants – et laisse ouverte la question de sa succession – Qui succédera au président actuel ? Et selon quelles modalités s’effectuera le choix du successeur ?

Troisième phase : perdurer

  • 33 À l’occasion de la révision constitutionnelle de février 2016.
  • 34 Ils ont tous deux été décorés en juin 2016 pour leur loyauté, leur engagement et pour avoir quasime (...)

39La réélection en 2014 de Bouteflika s’est effectuée dans un contexte qui a vu fleurir les critiques quant aux conditions de transparence (de sa désignation comme candidat) et de régularité (du scrutin). Elle témoigne dans une large mesure du désir des groupes dirigeants de conserver le pouvoir, dans une période de plus en plus incertaine avec le dévoilement d’affaires de corruption et la menace qui pèse en conséquence sur les gestionnaires, y compris PDG de grandes sociétés ou ministres. Si le pouvoir change de mains, ils courent un grand risque d’être poursuivis par la Justice en Algérie (ou par l’Algérie s’ils se sont installés à l’étranger). En conséquence, la stabilité à la tête de l’État pousse les groupes dirigeants à s’engager dans une accélération des démarches populistes et à multiplier les promesses de démocratisation – lesquelles ont été introduites dans la Constitution qui, désormais, les garantit en principe33. Le remaniement ministériel décidé en septembre 2013 – Abdelmalek Sellal demeurant Premier ministre –, témoigne par ailleurs d’un double choix : nommer comme ministres des technocrates plutôt que des hommes issus des appareils des partis dominant la vie politique et attribuer les postes-clés (Armée, Justice, Intérieur) aux hommes jugés les plus fidèles au cercle présidentiel. Le ministre de l’Habitat et le wali d’Alger en font partie34.

40Les priorités sont, désormais, réduites à trois, chacune générant des actions spécifiques. Il s’agit, en premier lieu, de systématiser les mesures favorisant le maintien au pouvoir du groupe dominant ; ensuite celles destinées à répondre aux exigences les plus pressantes de la population (logement, santé, emploi, eau) ; et, enfin, d’accélérer les efforts pour reprendre position sur l’échiquier politique régional. Si cette dernière priorité tend à perdre de l’importance du fait des rivalités liées à la lutte pour la succession, la deuxième a mobilisé des moyens accrus depuis 2013, quand bien même, comme on l’a vu, les tensions et revendications portées par les mouvements sociaux et les manifestations populaires sont antérieures à cette date. Le caractère populiste des mesures adoptées par le gouvernement, du moins tant qu’il disposait des ressources suffisantes, ne fait aucun doute : augmentation des salaires des fonctionnaires, avec un rappel acté pour les trois dernières années ; crédits sans intérêt accordé aux jeunes et aux chômeurs ; accélération des constructions déjà engagées (du moins, annonce d’une accélération) et lancement de nouveaux programmes de logements, d’une ampleur inégalée, etc. La manne représentée par l’exploitation des hydrocarbures, alimentant des réserves financières évaluées à 200 milliards de dollars (avant que la baisse des prix du brut en 2014 ne les ait sérieusement entamées), est utilisée à plein et en urgence, c’est-à-dire sans se préoccuper de leurs effets pervers (inflation accélérée, augmentation rapide des importations, etc.) et, pour ce qui est de la réalisation des infrastructures et des programmes de construction, sans études techniques préalables, ce qui explique l’importance des malfaçons dans les ouvrages déjà livrés.

Des organismes sans pouvoir ?

Une législation spécifique pour les villes nouvelles en Algérie

41La conception qui préside au déversement de la rente et qui, comme nous venons de l’exposer, se caractérise par sa logique quantitativiste, n’en comporte pas moins un pendant qualitatif. En effet, parce que sont différés (ou substantiellement réduits) les investissements dans les secteurs fondamentaux (tel celui de la protection des terres agricoles, dont les plus fertiles sont de plus en plus massivement amputées par les programmes d’habitat) ou dans ceux qui ont un rapport avec l’environnement (gestion des déchets, stations d’épuration, etc.), les protestations populaires évoluent en conséquence pour faire porter les revendications sur les questions de qualité de la vie (pollution, transport, alimentation en eau potable, etc.), dans le même temps où elles se propagent à travers tout le pays pour toucher toutes (ou presque) ses localités, y compris celles situées dans des régions isolées. Ces mouvements de protestation se sont amplifiés avec l’austérité imposée en 2016 aux municipalités en matière d’équipement ou d’aménagement (voirie, eau potable, déchets, etc.). D’une manière plus générale, il n’est pas douteux que, s’agissant aussi bien des lois régissant l’environnement ou l’urbanisme que du « dogme » de la protection des terres agricoles, rien ne résiste à cet impératif de survie politique des groupes dominants.

  • 35 À vrai dire, écrire comme je le fais que les plans d’aménagement ont figé les « contenants » est un (...)

42On peut donc s’attendre, à l’échelle des villes nouvelles, à ce que la stratégie de ces groupes et de ceux qui les contrôlent consiste à profiter des opportunités, principalement foncières et accessoirement immobilières, que les différentes villes d’Algérie sont susceptibles de leur offrir. Conformément aux pratiques du pouvoir, ce n’est pas la forme des plans d’aménagement35 qui leur posera problème, car il suffit d’en modifier les contenus ou, plus simplement, d’y déroger. Quelle signification revêt alors le « management » de projet en urbanisme, dont le responsable est chargé de faire étudier et réaliser les aménagements et les ouvrages ? De quelles marges d’action ce responsable dispose-t-il effectivement ?

  • 36 Tous les textes ayant trait à la création des villes nouvelles et à leur aménagement sont indiqués (...)

43En Algérie, les actions des Établissements publics chargés des villes nouvelles sont encadrées principalement par trois décrets, pris en application de la loi no 02-08 du 8 mai 200236. Une loi qui détermine les conditions de création des villes nouvelles et, promulgués dans son cadre de cette loi et pour chacune d’entre elles, trois décrets exécutifs : un premier portant création de la ville nouvelle, puis un deuxième fixant les missions, l’organisation ainsi que les modalités de fonctionnement de l’organisme chargé de sa réalisation. Un troisième décret exécutif prend la forme d’une déclaration d’utilité publique des travaux qui seront engagés pour la réalisation de la ville nouvelle.

44Si ces textes établissent de façon claire que la maîtrise d’œuvre est dévolue aux établissements publics dont la création est décidée, trois éléments de cette dévolution méritent commentaire, car ils conditionnent de manière décisive la marge de manœuvre des gestionnaires en charge de l’aménagement des villes nouvelles et l’efficacité de leur action :

    • 37 Même si les programmes sont adoptés au niveau du gouvernement, rien ne dit que leur exécution en se (...)

    Le premier de ces éléments concerne les éventuelles délégations visant à transférer37, à leur profit, des pouvoirs de puissance publique (dont ceux d’ordre réglementaire et de police de l’urbanisme), sachant qu’ils agissent pour le compte de l’État, tous secteurs confondus.

  • Le deuxième a trait aux modalités et aux conditions d’exercice de la maîtrise d’ouvrage déléguée (MOD) par laquelle l’État confère à ces gestionnaires des pouvoirs, dont la nature et le champ peuvent être différents selon les villes : il peut s’agir, par exemple, d’une délégation des projets, de celle de la fonction d’ordonnateur primaire ou secondaire, ou bien de la simple responsabilité d’assurer le suivi des procédures et des études et travaux.

  • Le troisième porte sur les objets et les conditions de l’exercice de la notion d’utilité publique. Celle-ci peut être appliquée soit à la totalité des éléments qui composent ou composeront la ville nouvelle (aménagements et ouvrages), soit réduite aux seules infrastructures et équipements publics

45Il est important de noter que ces textes ouvrent différentes possibilités en matière de maîtrise d’œuvre. En vérité, au-delà de ce qui pourrait n’apparaître que comme une discussion autour des « techniques de gestion urbaine », elles soulèvent deux problèmes.

  • Le premier est relatif au niveau de pouvoir que l’État (et les groupes qui le dominent) accepte(nt) de conférer au ministère (et à son représentant) en charge des villes nouvelles, en l’occurrence (jusqu’à une date récente) le ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement. Or, les autres ministères (et ministres) contrôlent chacun un (ou des) secteur(s) qui sont des lieux alimentés par une partie de la rente et dont le contrôle, qui s’opère de façon spécifique dans chacun d’eux, est stratégique pour les détenteurs de ces fractions de pouvoir (et leurs affidés). Dans un tel univers, les cloisonnements entre secteurs/domaines de pouvoir sont donc quasiment étanches, ce qui implique la force des résistances opposées à toute délégation de pouvoir au profit d’un autre ministère (ministre). Nous pouvons prendre, à titre d’exemple, le cas des programmes de logements : pour lancer ceux-ci, il faut l’accord préalable du ministère de l’Habitat. Mais celui-ci a ses propres normes, de confort, de coût, de prix de vente, etc., ce qui exclut d’emblée les opérations de construction dans le haut standing et écologiques (sauf le cas des logements promotionnels). En conséquence, dans une ville comme Boughzoul, il est pratiquement impossible de pouvoir construire des logements de standing en mesure d’attirer et de satisfaire des chercheurs, sachant que le ministère de l’Habitat fera comme il l’entendra – comme il le fait actuellement à Bouinan et Sidi Abdallah (cf. supra, note 37). La situation qui prévaut pour le logement est valable pour toutes les autres composantes de la ville nouvelle, ce qui fait que le ministère de l’Aménagement est dans l’incapacité d’envisager – et encore moins d’assurer – la création d’ensembles urbains complexes, dont les éléments seraient intégrés, conformément à ce qui était explicitement affiché dans le projet de « ville durable » inscrit à son programme. Il existe donc, au plan purement institutionnel, un hiatus considérable entre ce que propose le ministère de l’Aménagement et ce qu’il lui est réellement possible d’entreprendre, confronté qu’il est aux autres ministères, dont les responsables sont souvent bien plus puissants que lui et très peu disposés à déléguer ne serait-ce qu’une parcelle de leur pouvoir.

  • Le second problème concerne en conséquence la qualité et le niveau de la délégation que ce ministère, en tant que ministère de tutelle, peut confier – entendons par là : veut et est en mesure de confier – à l’organisme gestionnaire (et à son responsable) : c’est en effet ce dernier qui, en tant qu’aménageur-promoteur, est, de fait, l’exécutant final et décisif. Toutes les références aux partenariats, aux gouvernances, etc., dont il est tant question dans le discours officiel sur le sujet, se réduit souvent, dans la pratique, à des négociations pour trouver des arrangements entre subalternes. Quant à la gouvernance réelle, c’est-à-dire celle établie entre acteurs disposant de pouvoirs comparables, elle se joue au niveau supérieur, celui où sont prises, en dernier recours, les décisions fondamentales. Or, une grande confusion est entretenue dans la littérature professionnelle entre ce qui revient à des discussions entre instances sans pouvoir réel (ou ne disposant que d’un pouvoir contingent, comme les municipalités ou les offices publics), et ce qui se passe avec des instances qui disposent des pouvoirs effectifs et peuvent simultanément en user dans des rapports de force qui leur sont favorables. Une telle présentation de la gouvernance, qui résulterait d’une sorte de négociation à armes égales entre collectivités locales (communes), organismes régionaux, institutions de l’administration déconcentrée et pouvoirs centraux, aboutit à l’illusion que les échanges qui se dérouleraient entre ces différents acteurs seraient équilibrés, alors qu’ils sont structurés par des rapports de force.

46Le responsable, professionnel, de la gestion d’un projet de ville nouvelle se trouve à la charnière entre ces deux mondes : d’un côté, celui où se situe le pouvoir et qui est le lieu où se produit le discours sur la ville, et, d’un autre côté, celui de l’exécution des décisions, y compris celles qui contreviendraient elles-mêmes à la feuille de route qui lui a été remise au début de sa mission. Le chiffre d’affaires des entreprises auxquelles est confiée la réalisation des grandes infrastructures, soit des kilomètres de réseaux de grande taille et les ouvrages associés (il s’agit de villes programmées en moyenne pour 250 000 habitants et couvrant entre 2 500 et 4 000 ha), se chiffrent en millions d’euros pour des activités qui doivent durer (en principe) pendant plus de vingt ans. On comprend bien alors que, face à de tels enjeux (en particulier financiers), le gestionnaire (de la ville nouvelle), dont la situation est celle d’un subalterne, ne participe pas vraiment à la prise des décisions stratégiques – même si l’illusion lui en est parfois donnée.

Un double regard : le praticien et le chercheur

  • 38 Il s’agit du Programme CIUDAD de l’Union européenne intitulé New Medinas : de la ville pilote à la (...)

47En tant qu’ancien directeur général de la ville nouvelle de Boughzoul, plusieurs opportunités me furent offertes de porter, sur ces opérations lourdes et de long terme, un regard de chercheur, mais nourri de ma pratique professionnelle. Ce furent une invitation du secrétariat d’État (français) chargé de la Politique de la Ville pour une communication à un colloque consacré à la dimension « durable » des villes nouvelles en Méditerranée (Sidi Boumedine, 2010), une demande de participation à un réseau international (Égypte, Algérie, Maroc) constitué d’Établissements publics des trois pays en charge des villes nouvelles38 et une invitation à intégrer un groupe d’experts. Dans ces différents cadres, il m’a été donné l’occasion de participer à de multiples panels, organisés entre autres à Marseille, Chrafate, New Fayoum et Sidi Abdallah. Surtout, il m’a été adressé une demande en vue de la rédaction d’un rapport qui comparerait les expériences égyptienne, marocaine et algérienne à partir des cas des villes nouvelles engagées dans le programme CIUDAD. La dimension comparative a constitué, pour moi, un stimulant puissant (Sidi Boumedine, 2012).

  • 39 Plusieurs traductions en français de cet ouvrage existent : une première, dont la traduction a été (...)

48Mon objet, ici, n’est pas de reprendre au fond la distinction entre le praticien et le chercheur, dont Max Weber, dans Le Savant et le Politique (1919)39, a précocement identifié les principaux aspects. Je voudrais par contre insister sur les angles d’approche et les cadres de travail de l’un et de l’autre qui, pour s’inscrire dans des logiques différentes pour ne pas dire contradictoires, peuvent néanmoins, parfois, se croiser, ce qui constitue alors une inestimable source d’enrichissement réciproque.

  • 40 Parce que la ville nouvelle est un « projet d’intérêt national », le plan de ville s’impose au PDAU (...)
  • 41 Voir le décret exécutif n° 11-76 du 16 février 2011 fixant les modalités d’initiation, d’élaboratio (...)

49Le praticien est censé travailler à la réalisation d’un objectif sans avoir à en discuter les fondements, en utilisant les ressources que lui donnent ses compétences professionnelles (son poste et sa qualification) et sa position institutionnelle, avec le concours éventuel de spécialistes d’autres disciplines que la sienne. Et il doit toujours inscrire son action dans le respect des textes fondateurs, lesquels, en l’occurrence, définissent les conditions de confection d’une ville nouvelle. En ce cas d’espèce, son action consiste à mener à bien une opération d’urbanisme (mais une opération d’ampleur peu courante), qui s’inscrit d’emblée, comme j’ai déjà eu l’occasion de l’indiquer, dans un système de dérogations. Et cela dès avant même que la ville n’existe, puisque, par exemple, l’approbation du projet de plan de ville ne relève ni de la municipalité, sur le territoire de laquelle le périmètre de la ville nouvelle a été dessiné, ni même de la wilaya. Or il faut insister sur le caractère déterminant d’un tel plan, puisqu’il s’impose au PDAU communal40. À vrai dire, instances communales et wilayales sont bien consultées pendant la phase préparatoire du plan de ville41, mais elles ne peuvent formuler que des observations. C’est un comité interministériel qui tranche, et s’il donne un avis favorable, le ministre de l’Aménagement du territoire pourra présenter à la signature le décret exécutif d’approbation.

50Dans ce genre de dispositif, le praticien est enfermé dans et avec son objet : il n’a à se préoccuper que de la réalisation des études, puis de celle des ouvrages : c’est, à mon sens, ce caractère d’objet circonscrit, délimité en apparence, qui, à son tour, entraîne beaucoup d’urbanistes ou d’architectes à se fixer sur les problèmes des formes (densités, volumétries, traitement des façades, espaces publics, etc.) de la ville matérielle ainsi que sur les modes opératoires pour y parvenir. Les praticiens sont en effet soumis à une avalanche de notions qui ne sont jamais l’objet de débats véritables – entre eux, avec d’autres spécialistes de l’urbain, avec les organismes qui les diffusent, avec les tutelles –, alors pourtant qu’elles comportent un aspect normatif non négligeable : trames bleues ou vertes, agriculture urbaine, ville verte, ville à zéro carbone, ville à énergie positive, etc., tout cela leur arrive comme des vérités (révélées), sans qu’il leur soit possible de les contester ou de les remettre en cause et encore moins de s’interroger sur les idéologies qui sous-tendent ces notions. Finalement, celles-ci fonctionnent comme des sortes de conditionnalités. Dès lors, pour les praticiens, ce qui est en jeu, ce ne sont pas les notions en elles-mêmes, mais les modalités de leur prise en compte.

51Or on sait qu’un appel d’offres comprend deux parties, un cahier de clauses administratives d’un côté (conditions générales d’attribution et d’exécution du marché, qualifications du candidat, etc.) et, d’un autre côté, un cahier de prescriptions dites techniques (ou spéciales) qui décrivent les grandes lignes du projet, en laissant le soin au candidat, sur cette base, d’y répondre du mieux qu’il peut (de sorte qu’on puisse juger de la qualité technique de l’offre, ainsi que des conditions d’exécution et de paiement). Mais il arrive parfois que la manière dont ces documents sont rédigés, tout particulièrement en ce qui concerne le jugement des compétences des candidats (leur background), la cohérence des propositions ou encore l’esthétique et la façon de répondre à l’« esprit » de l’offre – toutes choses qui échappent à des descriptions administratives – conduisent à exclure les propositions apparemment les plus pertinentes, les plus originales, les plus créatives pour retenir à leur place des réponses plus « orthodoxes », plus conformes aux attentes de la bureaucratie administrative. Il est donc possible que se manifeste de ce fait des décalages, d’ampleur variable, entre les objectifs affichés, tels qu’ils sont annoncés pour justifier le projet ou mobilisés pour les opérations de marketing, et le projet lui-même, quand l’intention se formalise et prend une dimension matérielle. La rédaction de l’appel d’offres ne sert donc qu’à établir un premier filtre pour sélectionner ou éliminer tel ou tel candidat ; d’autres filtres sont utilisés ensuite, comme les évaluations consécutives à l’ouverture des plis techniques avant l’examen des offres financières. Mais ces discriminants ne sont pas les seuls à jouer car, entre les clauses administratives qui listent précisément les documents que doit fournir le candidat et les paramètres qui définissent les capacités requises et qui conditionnent sa sélection éventuelle, beaucoup de « liberté » est laissée à ceux qui doivent opérer la sélection – une « liberté » toute relative, bien évidemment, parce que les décideurs peuvent effectuer leur choix en étant influencés par leurs réseaux familiaux, le népotisme, les relations clientélistes, pour ne pas évoquer la concussion.

52En dernier ressort, c’est donc bien – comme nous l’avons déjà relevé à plusieurs reprises - au niveau central que tout se décide. En conséquence, les raisons profondes qui guident la réalisation de la ville nouvelle et qui en conditionnent les modus operandi, peuvent très bien avoir un but très différent de celui – l’objet « ville nouvelle » dans sa concrétude, sa matérialité – qui se trouve être le centre d’intérêt et de débat des professionnels concernés. Parce que le but réel, qui conditionne les décisions « du haut », est de répondre aux objectifs principaux de la régulation décidée par l’État, laquelle doit en outre servir à distribuer des rentes aux groupes qui le dominent, tout en tenant compte, si nécessaire et si possible, des enjeux internationaux.

  • 42 Logiquement, à cette date, Boughzoul est abandonnée, car trop éloignée d’Alger, elle ne présente pl (...)
  • 43 Tout a en effet été subordonné à l’ambition, exprimée en 2014, de faire d’Alger la « première ville (...)

53Lorsque comme, depuis 2014, les sites de Bouinan et Sidi Abdallah sont devenus essentiellement des assiettes pour les programmes de logements42, il n’est même plus question de « philosophie de la ville nouvelle », car la seule chose importante est à ce moment-là de construire et de livrer un maximum de logements43. Alors, l’établissement (public) de la ville nouvelle s’efface (ou est effacé) devant (par) les organismes habituels, chargés de l’habitat social ou promotionnel, relevant du ministère de l’Habitat.

  • 44 En évoquant cette permanence des dysfonctionnements, nous ne manions pas le paradoxe. En effet, le (...)

54La structure qui se trouve alors en charge de conduire formellement le projet (de ville nouvelle) ne saurait donc être autre chose qu’un trompe-l’œil. Elle doit continuer à donner l’apparence d’un fonctionnement « normal », y compris à travers les dysfonctionnements habituels44, attribuables selon les circonstances à la bureaucratie, au manque de coordination des institutions concernées ou à l’incompétence des gestionnaires, qui constituent ainsi les fusibles privilégiés. De nombreux exemples pourraient illustrer cette fonction de trompe-l’œil. Mais la conséquence la plus sérieuse de ce système réside dans le fait que lorsque le gestionnaire en titre entend conduire son action en conformité avec la philosophie (affichée) du projet, il se trouve en porte-à-faux avec les attentes de sa tutelle, ce qui lui vaut d’être tancé par elle.

55Un tel rappel à l’ordre est le résultat logique du mode de fonctionnement du système (administratif) lui-même dans lequel s’inscrit le gestionnaire, ainsi que du mode d’affectation des crédits. Ainsi en est-il à Boughzoul : alors que toute la rhétorique du projet est destinée à vanter sa capacité d’attraction sur les chercheurs dont l’installation est souhaitée et que, dans ce but, on leur promet des conditions de travail et de logement exceptionnelles, tant en surfaces qu’en qualité, les services du ministère du Plan chargés d’affecter les enveloppes financières pour les logements, refusent de répondre à cette attente, alors pourtant qu’il s’agit d’un projet gouvernemental. Ils demandent par contre au gestionnaire de recueillir préalablement l’accord du ministère de l’Habitat. Or, ce sont justement les normes que celui-ci avait émises qui avaient été jugées insuffisantes (ou trop peu exigeantes) par ce gestionnaire pour garantir l’attractivité du projet (envers les chercheurs, leurs familles et les éventuels investisseurs) et, donc, sa réussite !

56Tout se passe donc comme si (et cela se passe ainsi, le plus souvent) chaque responsable d’un département ministériel (appelé secteur en Algérie) donné conservait ses prérogatives en matière de délégation de crédits, mais aussi en matière de définition des normes à appliquer. Chacun d’eux en effet fixe ses propres normes (concernant les dimensions des édifices ou les fonctions) de chaque composant de la ville nouvelle (par exemple les logements ou tel ou tel équipement, etc.) et attribue, pour une période qu’il définit lui-même, les crédits qu’il veut bien affecter. Cette logique sectorielle, qui légitime les pouvoirs qui lui sont associés, prédomine toujours sur la logique territoriale, alors que c’est cette dernière que contient par essence le projet de la ville nouvelle – en même temps qu’elle en est le support obligatoire. À ces difficultés s’ajoutent celles qui découlent de la pratique systématique de la gestion directe de la part du ministère ayant en charge les villes nouvelles. Ce ministère décide seul de ce qu’il faut implanter et à quel moment le faire, et du bureau d’études ou de l’entreprise de son choix. En ce cas, le rôle du gestionnaire se réduit à assurer le suivi de l’exécution des décisions prises au niveau supérieur ; il est dépouillé de son rôle de « manager » puisqu’il ne peut ni programmer, ni planifier, ni organiser, ni même recruter des cadres selon les compétences qu’il juge souhaitables, sans avoir obtenu au préalable l’aval de sa tutelle, laquelle, par contre, peut affecter à sa guise autant de conseillers et consultants à l’établissement public de gestion qu’elle le juge nécessaire. Au bout du compte, le gestionnaire dirige un organisme chargé de contribuer à diffuser et à entretenir l’image de modernité de la ville nouvelle, en mobilisant pour ce faire tout le vocabulaire du « marketing territorial » : compétitivité, pôles de compétences, ville verte ou ville durable, ville à zéro émission, ville intelligente – pour ne pas parler de Smart City. En définitive, il ressort de l’examen de chaque aspect du processus de mise en œuvre l’existence d’un décalage – que l’on pourrait qualifier de structurel – entre le projet affiché, les obligations imparties au chargé de projet, et la réalité des décisions prises à un niveau supérieur au sien et qui lui sont imposées.

57Au plan formel, dans les trois pays étudiés à avoir énoncé des projets de villes nouvelles (Égypte, Maroc, Algérie), c’est l’État qui a proclamé la doctrine ayant présidé à l’élaboration des schémas généraux d’arrangement spatial (intitulé aménagement du territoire), forgé les concepts de villes et présidé à leur lancement en qualité de maître d’ouvrage ; il délègue ensuite, dans certaines limites, les fonctions de maitrise d’ouvrage et de maîtrise d‘œuvre à des institutions (organes) aux pouvoirs délimités, sinon limités. Ainsi, que ce soit au Maroc ou en Algérie, l’une des limites les plus lourdes qui entravent l’action de l’organisme aménageur dans telle ou telle ville nouvelle réside en ce que sa capacité de décision se limite aux moyens d’exécuter ses missions d’étude et de réalisation strictement à l’intérieur du périmètre du projet. Une telle imposition l’empêche d’ajuster ses actions aux réalités auxquelles il est confronté, voire aux évolutions – souvent non anticipées – du contexte régional dans lequel s’inscrit le projet.

Les chercheurs et la ville nouvelle

58Je viens d’évoquer brièvement le thème du double regard que praticiens et chercheurs portent sur les villes nouvelles (cf. supra). Je voudrais prolonger ces premières réflexions en revenant sur l’emploi que j’ai fait de l’expression « trompe-l’œil » pour qualifier le projet qui devrait être le but ultime du gestionnaire en tant que responsable de l’établissement public en charge de sa réalisation. L’expression peut sembler à d’aucuns excessive, mais pourtant, vu du côté du responsable, tout se passe comme si le projet de ville se restreignait et se résumait à l’ensemble des objets intra muros – entendons par là à l’intérieur du périmètre du projet. Or tous ces objets, qui sont autant de composantes, devraient, par l’assemblage progressif dont le calendrier est déterminé par un planning de réalisation préétabli, finir par créer une ville, une vraie ville !

59Bien qu’un certain nombre de professionnels se laisse prendre au jeu de s’intéresser à la ville dans son périmètre circonscrit et prédéfini par l’administration, désignée comme le « Projet », la tendance des chercheurs sur l’urbain est, au contraire, de se poser des questions préalables : elles concernent d’une part les territoires dans lesquels s’inscrit le projet, au sens d’espaces appropriés/peuplés/agis/transformés par des acteurs médiats ou immédiats, visibles ou cachés, ainsi que, d’autre part, le contexte économique, social et institutionnel (pour ne pas dire politique) dans lequel se situe la décision de faire (la ville nouvelle), et qui conditionne les enjeux qui la sous-tendent. Ces chercheurs accordent par contre relativement peu d’importance aux formes et aux arrangements internes à la ville, sauf pour identifier conceptions, principes ou partis qui en rendent compte, ou bien pour mettre en exergue leur caractère symbolique ou emblématique, quitte alors à pointer les contradictions éventuelles entre les « concepts » à la mode que ces projets affichent et leur réalité souvent plus prosaïque.

60Si l’on s’inscrit dans cette réflexion, qui accorde la plus grande importance à ce qui se passe dans le contexte des villes nouvelles sur le territoire de leur inscription, la comparaison entre les villes nouvelles de Chrafate et de Sidi Abdallah revêt une réelle pertinence – c’est-à-dire qu’elle ne s’apparente pas à un simple exercice académique. À Chrafate, le projet est justifié par la nécessité d’accompagner la création (et le développement) du nouveau port de Tanger Med, puis de l’usine Renault et de ses différents sous-traitants. Le périmètre d’aménagement ne semble pourtant pas situé dans un environnement idéal : terrains à fortes pentes, sols argileux, large zone de servitude le long d’une ligne électrique à haute tension – on peut même parler de couloirs de servitudes –, vents forts, parfois violents, et fréquents, etc. Si le choix du site s’est cependant porté là, c’est que l’assiette foncière paraît être celle qui pose le moins de problèmes tant en termes d’apurement du foncier que de déplacement des populations déjà installées. La ville nouvelle veut constituer un atout pour le devenir de la région, en localisant populations et activités qui l’arriment en tant que ville à son environnement, en même temps qu’elles l’arriment dès aujourd’hui à l’Europe (ligne TGV, port pour ferrys, hub de conteneurs) et peut-être plus encore demain, avec le projet de tunnel à l’étude sous le détroit de Gibraltar. En tant qu’elle doit contribuer au logement d’une population dont l’installation est (et sera) surtout liée aux projets industriels et portuaires, le site de la ville aurait pu être tout autre – et ce choix aurait été en quelque sorte « neutre », parce que la substance de la ville nouvelle n’a pas d’influence sur les choix régionaux ou leur calendrier. Si l’on a affiché Chrafate comme une « ville nouvelle », c’est parce que cela contribue à l’image de modernité que les pouvoirs publics veulent impérativement associer aux investissements dans la région. Mais cela ne change en rien le fond du problème : Chrafate est un fragment non décisif, de type « réceptacle », d’un projet total.

61En première analyse, le cas de Sidi Abdallah est très différent de celui de Chrafate. La ville nouvelle se situe en effet dans le prolongement direct, vers l’ouest, de l’agglomération d’Alger et même si elle est destinée, en quelque sorte, à s’y dissoudre comme tissu, elle doit en constituer à terme une enclave se différenciant de son environnement urbain par sa spécificité : un espace consacré aux activités de haute technologie (TIC, pharmacie). Toutefois, là aussi, les contraintes du site sont fortes, aussi bien à cause de la géologie que des risques sismiques ; la topographie est vallonnée, générant de multiples sous-bassins. Au bout du compte, l’aménagement, au sens de préparation stricte des terrains pour la construction, est difficile et coûteux. Ici donc, tout est complexe – plus qu’à Chrafate – pour le gestionnaire et pour les professionnels appelés à intervenir sur le site, que ce soit la programmation des aménagements, l’occupation des sols, la concrétisation des fonctions ou la réalisation des équipements spécifiques de la ville nouvelle : ils se trouvent en effet dans l’obligation d’utiliser progressivement, du fait de l’existence d’une multitude de petits bassins-versants – ceux des affluents de l’oued principal –, les espaces promis à l’urbanisation. La recherche de l’économie raisonnée des moyens recommande en effet d’épuiser d’abord les possibilités d’utilisation d’un sous-bassin avant d’en utiliser un autre. C’est la condition minimale pour garantir la cohérence des aménagements, créer des unités de vie satisfaisantes pour les habitants, en même temps que la concentration (spatiale) des investissements réduit les inconvénients du saupoudrage et autorise des économies d’échelle.

62Pourtant, c’est la logique régionale de l’aménagement de la Capitale qui l’emporte et prend le pas sur celle, intrinsèque, du projet de ville nouvelle, quitte à engendrer ce que l’on pourrait qualifier d’« incohérences » au niveau local. Car ce sont les enjeux à l’échelle de l’agglomération ou de la région métropolitaine qui feront que les pouvoirs politiques – qui y sont domiciliés – décideront de l’implantation des équipements, des logements, des infrastructures hors du cadre « ville nouvelle ».

  • 45 Le « concept » de ville nouvelle s’est construit autour du principe qu’il devait y avoir un équilib (...)

63Le récent transfert, en Algérie, de la Direction de la Ville, tutelle des villes nouvelles, du ministère de l’Aménagement du territoire au ministère chargé de l’Urbanisme pouvait laisser espérer qu’une autre décision, tout aussi récente, signifierait l’affectation à ces villes en projet d’un portefeuille foncier considérable. Cette décision porte sur la réalisation, au sein du périmètre des villes nouvelles, de vastes programmes de logements (une fourchette comprise entre 5 000 et 10 000 logements est évoquée pour chaque ville), de tous types (promotionnels, locatifs, logements dits aidés, opérations de relogement, etc.) – un programme d’une ampleur telle qu’il est en contradiction totale avec les objectifs « fondamentaux » des villes nouvelles45. Il va évidemment de soi que cette dérive par rapport aux objectifs est anecdotique pour ceux dont la priorité est la production et la distribution de la rente (foncière, en l’occurrence).

64La comparaison entre Chrafate et Sidi Abdallah fournit la preuve explicite que, contrairement à une tendance qui voudrait que l’on traite des villes nouvelles en tant qu’objets définis (par et dans leurs limites) et dont la raison d’être serait inscrite uniquement dans leurs programmes, les situations concrètes obligent à considérer que l’essentiel se situe au moins autant dans leur contexte que dans leurs enjeux. En définitive, ce qui fait vraiment sens, c’est ce qui se déroule dans ce contexte et pas ce qui semble se passer dans le périmètre de la ville nouvelle, dans l’intra muros – pourrait-on dire.

Conclusion : enjeux stratégiques et projet

  • 46 Sur les projets urbains au Maghreb, on trouvera une tentative de synthèse in Signoles P. (éd.), 201 (...)
  • 47 Ce qui est énoncé, pour les villes nouvelles algériennes, dans la loi n° 02-08 du 8 mai 2002 relati (...)
  • 48 Autonomie apparente ou relative car, rappelons-le, au Maghreb et en Égypte, l’établissement ou orga (...)

65Les projets urbains qualifiés de structurants, grâce auxquels les autorités annoncent qu’elles vont modifier la répartition des pôles au sein des espaces urbains et améliorer de ce fait leur fonctionnement en créant ce qu’elles appellent de « nouvelles centralités », leur servent avant tout à véhiculer tout le « package » que le marketing urbain associe à ces projets – modernité impérative, métropolisation « incontournable », etc.46 Tous ces discours et ces assurances trouvent leur justification – pour ceux qui les tiennent ou les dispensent – dans l’opposition systématique que leurs auteurs opèrent avec la ville « préexistante », celle qui est là, avant la ville nouvelle. Il s’agit de faire du neuf pour ne pas reproduire les « tares » de ce qui existe, d’une part, et, en créant les conditions de la nouveauté, éliminer d’autre part tout ce qui serait susceptible de produire des « retards ». Par opposition, donc, à cette ville-là, la ville nouvelle porte et diffuse deux images simultanées : elle est présentée, d’abord, comme un tout autonome et cohérent47, ce qui, en quelque sorte est l’assurance de sa légitimité en tant que ville; et, en second lieu, du fait de son caractère exceptionnel et exclusif, elle confère au périmètre dans lequel elle s’inscrit une sorte d’extraterritorialité qui découle aussi bien des règles particulières, souvent dérogatoires, de sa réalisation que de la singularité et de l’autonomie (quand même celle-ci ne serait qu’apparente ou relative) de l’organisme qui en a la charge48.

66En définitive, loin des discours sur la ville technologique, la ville verte, la ville du futur et de la société future, la ville nouvelle, en Algérie tout au moins et telle qu’elle se dessine dans sa phase de réalisation, s’inscrit – pour ne pas dire s’englue – dans les modes de fonctionnement (les dysfonctionnements ?) de l’État algérien. En conséquence, les débats qui enflamment parfois les « puristes » de l’aménagement et les urbanistes professionnels, quel que soit l’intérêt qu’ils revêtent au plan théorique, ne concernent qu’une ville fantasmée, image virtuelle qui la projette comme si elle était « achevée » – et toujours extrêmement éloignée de la réalité.

67Les contradictions quasi systématiques, ou structurelles, entre ce qu’il est demandé au gestionnaire de réaliser pour mettre en œuvre le projet théorique, idéalisé, de ville nouvelle, et ce qui lui est imposé en pratique, sous peine d’être démis de ses fonctions, apportent la preuve, éclatante, de la façon dont images, règles écrites et prescriptions techniques ne sont qu’un masque des intentions réelles des autorités centrales et des objectifs cachés des projets.

68ANNEXE. Cadre juridique des villes nouvelles (Algérie)

  • Loi no 01-20 du 12 décembre 2001 relative à l’aménagement et au développement durable du territoire.

  • Loi no 02-02 du 5 février 2002 relative à la protection et la revalorisation du littoral.

  • Loi no 02-08 du 8 mai 2002 relative aux conditions de création des villes nouvelles et de leur aménagement.

  • Loi no 03-10 du 19 juillet 2003 relative à la protection de l’environnement dans le cadre du développement durable.

  • Loi no 04-03 du 23 juin 2004 relative à la protection des zones de montagne dans le cadre du développement durable.

  • Loi no 04-09 du 14 août 2004 relatives à la promotion des énergies renouvelables dans le cadre du développement durable.

  • Loi no 04-20 du 25 décembre 2004 relative à la prévention des risques majeurs et à la gestion des catastrophes dans le cadre du développement durable.

  • Loi no 04-05 du 14 août 2004, modifiant et complétant la loi no 90-9 du 1er décembre 1990 relative à l’aménagement et l’urbanisme.

  • Loi no 06-06 du 20 février 2006 portant loi d’orientation de la ville.

  • Décret exécutif no 04-96 du 1er avril 2004 portant création de la ville nouvelle de Bouinan (JO no 20 du 4 avril 2004).

  • Décret exécutif no 04-97 du 1er avril 2004 portant création de la ville nouvelle de Boughzoul (JO no 20 du 4 avril 2004)

  • Décret exécutif no 04-275 du 5 septembre 2004 portant création de la ville nouvelle de Sidi Abdellah (JO no 56 du 5 septembre 2004).

  • Décret exécutif no 06-303 du 10 septembre 2006 fixant les missions, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’organisme de la ville nouvelle de Bouinan (JO no 56 du 11 septembre 2006).

  • Décret exécutif no 06-304 du 10 septembre 2006 fixant les missions, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’organisme de la ville nouvelle de Boughzoul (JO no 56 du 11 septembre 2006).

  • Décret exécutif no 06-305 du 10 septembre 2006 fixant les missions, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’organisme de la ville nouvelle de Sidi Abdellah (JO no 56 du 11 septembre 2006).

  • Décret exécutif no 06-231 du 4 juillet 2006 portant déclaration d’utilité publique l’opération relative à la réalisation de certains ouvrages, équipement et infrastructures de la ville nouvelle de Bouinan (JO no 45 du 9 juillet 2006).

  • Décret exécutif no 06-231 du 4 juillet 2006 portant déclaration d’utilité publique l’opération relative à la réalisation de certains ouvrages, équipement et infrastructures de la ville nouvelle de Boughzoul (JO no 45 du 9 Juillet 2006).

  • Décret exécutif no 06-231 du 4 juillet 2006 portant déclaration d’utilité publique l’opération relative à la réalisation de certains ouvrages, équipement et infrastructures de la ville nouvelle de Sidi Abdellah (JO no 45 du 9 Juillet 2006).

  • Décret exécutif no 07-366 du 28 novembre 2007 portant création de la ville nouvelle d’El Ménéa (JO no 76 du 5 décembre 2007).

  • Décret exécutif no 07-367 du 28 novembre 2007 fixant les missions, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’organisme de la ville nouvelle d’El Ménéa (JO no 76 du 5 décembre 2007).

  • Décret exécutif no 11-76 du 16 février 2011 fixant les modalités d’initiation, d’élaboration et d’adoption du plan d’aménagement de la ville nouvelle.

  • La commission interministérielle prévue par ce décret précité pour l’examen du plan d’aménagement de la ville nouvelle a été installée le 2 juillet 2012, par monsieur le Ministre.

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بيبليوغرافيا

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Sidi Boumedine R., 2015b, « De l’urbanisme réglementaire à la planification stratégique : le changement de paradigme est-il possible ? », communication à la Journée d’étude sur Le Plan stratégique d’Alger, organisée par la wilaya d’Alger.

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حواشي

1 Dans cet article, l’emploi du « je » ne s’applique qu’à la seule personne de Rachid Sidi Boumedine.

2 Connue le plus souvent, particulièrement en France, sous le nom de El Goléa.

3 Je fais, dans un article à paraître fin 2016 dans la revue Naqd sous le titre provisoire de « Rente urbaine et clientélisme en Algérie », référence à ce que j’appelle les trois gouvernances que doit assumer l’État clientéliste pour perdurer : la première est interne et concerne la gestion des rapports de force au sein des appareils de pouvoir ; la deuxième est externe et a trait à la gestion des rapports entre l’État et les agents sociaux ; la troisième réside dans la gestion des rapports aux États dominants (la communauté internationale), dont l’État (national) subit les recommandations ou les conditionnalités pour ne pas être classé comme proche de l’« axe du Mal », sinon déclassé, ce qui a des conséquences matérielles concrètes.

4 Dans le cas de l’Égypte, les villes nouvelles qui y ont été créées se caractérisent pratiquement toujours, même si avec des variantes, par la prédominance de leur fonction « distributive », à savoir qu’elles sont destinées à permettre une redistribution spatiale des populations urbaines, parfois aussi celle d’activités de production, mais sans qu’aucun rôle d’impulsion du développement ne leur ait été attribué – à la différence, donc, du cas algérien. De fait, pratiquement aucun projet, hormis celui qui a été développé par O. Ahmed Osman (ministre de la Reconstruction sous la présidence Sadate et président du conseil d’administration de la société Arab Contractors), ne déroge au rôle de lutte contre l’engorgement du Caire, et ce quelle que soit sa localisation géographique, c’est-à-dire sa distance à la métropole.

5 Ce qui constitue bien entendu une affirmation erronée. On peut à la rigueur considérer que la ville nouvelle se situe à peu près au centre de la frange septentrionale du pays (celle qui se déroule sur 330 km depuis le littoral en direction du Sud), alors que l’Algérie s’enfonce de plus de 2 000 km dans le continent africain.

6 Le SNAT à l’horizon 2030 a été promulgué par la loi n° 01-20 du 12 décembre 2001, relative à l’aménagement et au développement durable du territoire.

7 Les lignes directrices tracées dans le SNAT promulgué en 2001 ont été finalisées sous la forme d’un Plan d’action territorial (PAT) à l’image de ce qui a été fait en France. Il faut dire que la DATAR (qui avait pris entre temps la dénomination éphémère de Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), 2005-2009 – a joué le rôle de conseil auprès du ministère algérien de l’Aménagement du territoire durant une période de près de cinq ans, période au cours de laquelle a, justement, été préparé et adopté ce Schéma. Les villes nouvelles sont évoquées à plusieurs reprises dans les documents du PAT, en particulier dans les n° 6 (Le freinage de la littoralisation et l’équilibrage du littoral : les villes nouvelles de la première couronne), 7 (L’option Hauts Plateaux : villes nouvelles des Hauts Plateaux [Boughzoul]), 8 (L’option développement du Sud : villes nouvelles du Sud [Hassi Messaoud et El Ménéa]) et 10 (Un système urbain hiérarchisé et articulé).

8 Pour éviter tout problème de conflit foncier avec les paysans ou les pasteurs, prêts à s’alarmer dès qu’on approche de leur territoire (même symbolique), le périmètre de la ville nouvelle de Boughzoul a été établi en tenant compte du statut juridique des terres tel que défini par le sénatus-consulte de 1863 relatif « à la constitution de la propriété en Algérie ». Celui-ci a considéré les terres de parcours comme « terrains communaux » et n’a laissé que quelques enclaves aux indigènes, correspondant à des fermes ou à des bergeries. Quant à El Ménéa, le problème est autre : ici, seule la vallée, irriguée, a intéressé la population, qui s’y est sédentarisée anciennement, l’oasis s’étant développée au pied d’un ksar ; le plateau, sur lequel la ville nouvelle doit être édifiée, ne dispose d’aucune ressource en eau, est soumis aux vents chauds venus du Sahara et n’est donc à l’évidence pas un site très « approprié » pour y construire une ville.

9 Une fois nommé, j’avais pour tâche de lancer les études d’aménagement, ainsi que les premiers grands chantiers.

10 Les textes qui fondent la création de la ville nouvelle et de l’organisme chargé de sa réalisation sont les suivants :
▪ Loi no 02-08 8 mai 2002 relative aux conditions de création des villes nouvelles et de leur aménagement.
▪ Décret exécutif no 04-97 1er avril 2004 portant création de la ville nouvelle de Boughzoul.
▪ Décret exécutif no 06-304 du 10 septembre 2006 fixant les missions, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’organisme de la ville nouvelle de Boughzoul.
▪ Décret exécutif no 06-232 du 4 juillet 2006 portant déclaration d’utilité publique de l’opération relative à la réalisation de certains ouvrages, équipements, et infrastructures de la ville nouvelle de Boughzoul.

11 Parmi les obstacles quasiment ubuesques qu’il faut franchir pour mettre en place un Établissement public, lequel est soumis à toutes les lois relatives aux activités (registre du commerce, fisc, banques), il y a l’obligation d’inscription au registre du commerce, condition nécessaire à l’obtention de pratiquement tous les autres « papiers ». Un esprit facétieux a fixé en effet le siège de l’Établissement public à Boughzoul même, dans le « périmètre de la ville nouvelle », ce qui semblera doublement judicieux à l’observateur non averti, sauf que, situé au cœur de la steppe vide – où il n’y a même pas un chameau, ironisai-je –, il était bien sûr impossible d’obtenir le moindre document, pas plus que d’ouvrir un compte dans un établissement financier et de recevoir de l’argent ou de pouvoir en dépenser. Paralysie totale donc, organisée par la loi (les lois) ; il m’a fallu, pour faire exister l’Établissement public, recourir à un tour de passe-passe, c’est-à-dire réclamer et obtenir une dérogation en localisant provisoirement le siège à Alger, pour pouvoir « créer » l’Établissement.

12 Cette réorientation de mes recherches se situait dans le droit-fil des réflexions que j’avais entamées quand j’avais bénéficié d’un poste d’accueil au Centre d’études et de recherches sur l’urbanisation du monde arabe (URBAMA, Université de Tours). Les réflexions que j’avais engagées à cette époque se sont cristallisées dans une HDR de sociologie, soutenue à l’Université de Poitiers en 2001 sous le titre : L’État, l’exercice du pouvoir et l’aménagement, puis dans toute une série de communications à colloques et dans des articles. Elles ont abouti ultérieurement à un ouvrage publié à Alger (Sidi Boumedine, 2013).

13 Les Hauts Plateaux (ou Hautes Plaines algériennes) forment une bande de terres d’une altitude moyenne de 1 000 m. Elle s’étend d’ouest en est, de la frontière marocaine à la frontière tunisienne, et du nord au sud, sur 300 km, de l’Atlas tellien à l’Atlas saharien. Sa partie septentrionale est distante d’environ 150 km des côtes méditerranéennes. Avec sa faible pluviométrie, c’est une steppe à usage pastoral marquée par le nomadisme, lequel est cependant en régression dans sa forme traditionnelle. Les villages sont distants les uns des autres, leurs équipements sont médiocres. Les deux villes qui encadrent cette région dans sa partie centrale sont Médéa au nord et Djelfa au sud, deux chefs-lieux de wilaya faiblement dotés d’équipements compte tenu de leur rang hiérarchique.

14 Le recensement de 1977 a révélé les premiers signes d’une baisse de la natalité, dont le taux est passé de 4,2 % par an en moyenne à la fin des années 1960 à 2,07 en 1987 et à 1,98 en 2007. Cette baisse s’explique par une diminution de la nuptialité, elle-même conséquence de l’élévation de l’âge moyen au mariage. La réduction des naissances alors constatée était d’autant plus frappante qu’elle faisait suite à des taux très élevés, partiellement liés au boom des naissances qui a résulté du rattrapage des mariages au lendemain de l’Indépendance. La tendance baissière s’est poursuivie, et même accentuée, jusqu’à la fin des années 2000 (recensement de 2008).

15 Dans lesquelles j’avais montré le rôle des découpages administratifs. Voir à ce sujet et plus particulièrement : Sidi Boumedine, 1981 et 2004. Je développai dans ces textes l’idée que ces découpages, à chaque fois, exprimaient une véritable obsession, celle de changer la composante sociale de la ville en vidant littéralement les quartiers populaires de leurs couches les plus frondeuses. Depuis 2005, ce sont les habitants des quartiers centraux les plus populaires d’Alger (Bab el Oued, la Casbah, El Madania, etc.) qui ont été la cible privilégiée des opérations de relogement qui ont abouti à les transférer dans des zones éloignées de la capitale.

16 Sur les villes nouvelles égyptiennes, la bibliographie est surabondante. On pourra consulter, entre autres, Depaule et El Kadi, 1990 ; El Kadi et Rabie, 1995 ; Jossifort, 1995 ; Barthel, 2011 et 2013 ; ainsi que Florin, 2015, qui fournit une synthèse et une bibliographie assez complète. Sur le Maroc, pays dont le programme de villes nouvelles est plus récent, on dispose de moins de travaux. Citons toutefois : Harroud (dir.), 2011 ; et Harroud, 2017 (dans le présent numéro des Cahiers d’EMAM). Pour une analyse comparative, voir Sidi Boumedine, 2013b.

17 En Algérie, la Charte nationale constitue la base de la Constitution. Celle de 1976 a été adoptée par référendum, tout comme celle de 1986.

18 Ce document, qui est un plan stratégique de développement urbain du Grand Alger, a été élaboré entre 1971 et 1975 dans le cadre du Comité permanent d’étude, de développement, d’organisation et d’aménagement de l’agglomération d’Alger (le COMEDOR), un organisme présidé par le secrétaire général de la Présidence et relevant donc directement de celle-ci. Dans une première phase, il a été entrepris des études préliminaires qui ont privilégié l’échelle régionale et donné lieu à l’élaboration de plusieurs scenarii (numérotés de A à F). C’est la dernière de ces variantes (F) qui a été finalement retenue pour lancer les études devant conduire à la formulation de propositions plus élaborées, à partir desquelles a été établi le Plan d’organisation général (POG) d’Alger, promulgué en 1975, avant d’être remis en cause avec l’arrivée au pouvoir du président Chadli en 1979. Il a ensuite été rapidement abandonné et remplacé dès 1980 par un nouveau document, le Plan directeur d’aménagement et d’urbanisme (PDAU) d’Alger, qui modifie assez radicalement la philosophie et le contenu de ses propositions. Sur ces différents documents d’aménagement urbain et régional, on pourra consulter, entre autres, Sgroï-Dufresne, 1986 et Semmoud [N.], 2015.

19 La crise financière a touché l’Algérie dès 1988, mais il a fallu attendre avril 1994 pour que les dirigeants du pays acceptent de signer un accord avec le Fonds monétaire international (FMI), qui lui imposait un Programme d’ajustement structurel. Certaines dispositions de ce dernier demeurent encore plus ou moins secrètes.

20 La procédure d’adoption du SNAT passe d’abord par sa discussion dans des Conférences régionales réunissant les acteurs publics, les responsables locaux et les grands entrepreneurs, des secteurs public et privé ; puis par une Conférence nationale, à la suite de quoi le document est discuté au Parlement, qui vote à son sujet ; en l’occurrence, le deuxième SNAT a été approuvé en 2003.

21 AFOM signifie « Atouts, Faiblesses, Opportunités, Menaces ». La méthode AFOM est très utilisée pour procéder à des diagnostics territoriaux, par exemple pour l’obtention de financements de l’Union européenne.

22 Mais cela ne correspond à aucune réalité de terrain, dès lors que, conformément aux modes de gestion instaurés depuis les années 1980, les ministres sont des gestionnaires directs et les DG des exécutants, comme la plupart des cadres supérieurs auxquels on demande avant tout allégeance et obéissance. Sur ce point, voir Sidi Boumedine, 2013c.

23 Dans le domaine qui nous intéresse ici, c’était le ministère des Travaux publics – qui incluait l’Hydraulique – et de la Construction, qui avait en charge l’Urbanisme. L’une des raisons en était que, à l’époque, en France (et donc en Algérie), les missions d’urbanisme étaient considérées comme étant l’apanage des ingénieurs. Ceux-ci n’ont perdu ce « privilège », au bénéfice des architectes (et architectes-urbanistes) qu’au début des années 1970. On peut consulter sur cette question, au plan général, les travaux de M. Marié, en particulier : Marié, 1989, et Garlépy et Marié (dir.), 1997. Et pour ce qui concerne plus particulièrement l’Algérie, on se reportera à la thèse de doctorat d’A. Picard-Malverti, 1987. Certains éléments de cette thèse sont repris dans un article de la même auteure, publié en 1989.

24 Dans les années qui ont suivi l’Indépendance du pays, l’opinion générale était que la récupération des logements laissés vacants (déclarés « biens vacants ») par le départ des Français d’Algérie suffirait largement, et pour un temps estimé assez long, à satisfaire la demande. Pour les responsables politiques, le plus urgent était de créer de l’emploi, le départ des Français ayant provoqué l’arrêt des activités autres qu’agricoles. Pour autant, cette « opinion générale » n’était pas partagée par tout le monde : ainsi un rapport établi en 1963 par la Direction du Plan estimait, chiffres à l’appui, que les projections qu’elle avait effectuées lui faisaient craindre une crise du logement à relativement court terme.

25 La littérature sur les options – et les réalisations – industrielles de l’Algérie pendant la présidence de Houari Boumediene est extrêmement fournie. M. Côte (1996) a effectué une présentation résumée, mais commode, de la politique industrielle adoptée à cette époque. Il rappelle les choix opérés en faveur d’une industrialisation bâtie d’amont vers l’aval, c’est-à-dire donnant la priorité à l’industrie lourde, à partir de quoi l’industrie est appelée à se diffuser, selon le modèle des « industries industrialisantes », formalisé par G. Destanne de Bernis, dont la pensée a très largement inspiré les dirigeants algériens (Destanne de Bernis, 1971).

26 Le ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme a conservé, après la scission évoquée, tout l’appareil chargé de la construction des équipements publics, des logements et de l’urbanisme, ce dernier domaine étant matérialisé, en Algérie, plus par la production de règlements relatifs à l’occupation des sols que par l’élaboration de documents de planification stratégique.

27 Il s’agit du SNAT à l’horizon 2030, des Schémas d’aménagement des espaces de programmation territoriale (SEPT) – au nombre de 9 pour l’ensemble de l’Algérie – et, enfin, des Plans d’aménagement de wilaya (PAW). Les SEPT, prévus par la loi n° 01-20 du 12 décembre 2001, ont remplacé les SRAT (Schémas régionaux d’aménagement du territoire), ce qui présente – pour les plus hauts dirigeants – le grand avantage de ne plus avoir à employer le terme abhorré de « Région ». Officiellement, « les espaces de programmation territoriale ne sont ni un nouveau découpage administratif, ni de nouvelles institutions. Ils constituent un cadre d’études et de planification de projets à partir de problématiques communes et d’un cadre territorial dédié à la construction d’un projet de développement viable et partagé […] ».

28 Suite au remaniement ministériel du 11 septembre 2011 et à la nouvelle configuration des ministères – de ceux, du moins, qui nous intéressent ici –, ces deux missions ont été réunies au sein du seul ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme. Mais cela ne corrige pas les décalages manifestes existant entre les textes promulgués jusqu’alors. La seule chose certaine est que ce ministère réunifié se trouve à la tête d’un patrimoine foncier de plus de 10 000 ha, en milieu urbain, sur une bonne partie duquel les réseaux primaires ont été réalisés dans le cadre des programmes d’habitat, indéfiniment extensibles, que ce ministère porte en permanence.

29 En Algérie, depuis quelques années, il ne se passe pas de jour sans qu’une manifestation, évoluant parfois en émeute, n’ait lieu, dans une région ou dans une autre, dans un village, un hameau ou un autre, dans une ville ou une autre. Ces mouvements de revendications sont portés par des catégories très variées de la population : demandeurs de logements, chômeurs, salariés d’entreprises, fonctionnaires, etc. Si les manifestants réclament bien sûr, avant tout, une réponse positive à ce qui les a fait agir, ils attendent aussi – et surtout ? – d’être entendus par les autorités.

30 Apparemment large, en effet, car la législation en vigueur ne leur permet pas de se concrétiser réellement. Cela explique que, jusqu’à aujourd’hui (août 2016), l’Algérie se situe à la traîne dans les classements mondiaux des pays établis selon l’ampleur des IDE qui s’y réalisent. De fait, les règles de création des entreprises, les conditions à remplir (Registre du commerce, démarches bancaires et fiscales, rapatriement des bénéfices, obligation que la part des nationaux dans le capital social soit au minimum de 51 %, etc.) découragent les investisseurs étrangers, sauf exception – c’est-à-dire lorsque ces investissements s’inscrivent dans des accords interétatiques, comme, par exemple, dans les cas de Renault, Peugeot ou Volkswagen.

31 Mais cette ouverture s’accompagne de beaucoup d’obstacles, opposés aussi bien aux nationaux (accès au foncier, agréments divers, procédures lourdes de création d’entreprises) qu’aux étrangers (comme on l’a indiqué dans la note précédente). Cela permet de « sélectionner » ceux qui auront, de fait, le « droit » d’investir et ceux qui ne l’auront pas. Tout se passe comme si le souci premier de l’État était de protéger les circuits rentiers (le poids des « hommes d’affaires » agissant dans l’économie informelle est tel qu’aucune mesure de contrôle des flux financiers n’est devenue possible).

32 Depuis décembre 2014, à l’instigation de l’Arabie Saoudite et de l’OPEP, le prix du baril de pétrole a considérablement chuté, jusqu’à tomber à des niveaux aussi bas que ceux enregistrés lors des chocs pétroliers de 1973 et 1979. Les effets d’une telle évolution sur l’Algérie sont considérables : la baisse importante des réserves monétaires laisse craindre (courant 2016) un assèchement du Fonds de régulation des recettes (FRR) servant à financer le déficit budgétaire et les mesures d’urgence prises par le gouvernement (pour répondre aux demandes des uns et des autres).

33 À l’occasion de la révision constitutionnelle de février 2016.

34 Ils ont tous deux été décorés en juin 2016 pour leur loyauté, leur engagement et pour avoir quasiment réalisé l’objectif d’éradication « totale » des bidonvilles à Alger.

35 À vrai dire, écrire comme je le fais que les plans d’aménagement ont figé les « contenants » est une façon de parler. En effet, chacune des villes nouvelles a fait l’objet de plusieurs plans successifs, au moins trois et, parfois, cinq. Certains de ces plans ont été mis à l’étude avant même que celui qui les précédait ait été achevé ou officiellement remis en cause ! De ce fait, le seul élément « figé » qui compose ces villes est celui des galeries techniques qui ont été creusées et aménagées pour accueillir les réseaux. Les travaux en ont été effectués sous le couvert de contrats en « études et réalisation », qui mettent entre les mains de l’entreprise la mission d’étude, qui consiste à la fois à définir les ouvrages, à en quantifier les composants et à fixer leur prix, avant que de s’en faire payer la réalisation. Il n’existe pas de bureau extérieur à l’entreprise pour contester la validité des solutions proposées, qu’il s’agisse des quantités, des composantes envisagées ou des coûts unitaires. La formule est extrêmement avantageuse pour les entreprises, surtout si l’on tient compte de l’ampleur des aménagements déjà réalisés et de ceux programmés.

36 Tous les textes ayant trait à la création des villes nouvelles et à leur aménagement sont indiqués en « Annexes ».

37 Même si les programmes sont adoptés au niveau du gouvernement, rien ne dit que leur exécution en sera possible. Par exemple, et très concrètement, il était prévu à Boughzoul des logements de standing pour y attirer les chercheurs. La grille « classique » des équipements avait même été enrichie pour prévenir leurs attentes et celles de leurs familles. Or, et comme cela se confirme depuis le transfert de la tutelle au ministère de l’Habitat, ce dernier applique aux villes nouvelles les modes d’action et ses normes « traditionnelles » : c’est ainsi l’Agence pour l’amélioration et le développement du logement (AADL), relevant du ministère de l’Habitat, qui les applique, décidant même des types de bâtiments à construire, pour les gigantesques programmes qu’elle a aussitôt lancés sur les sites de Bouinan et de Sidi Abdallah – aussitôt, c’est-à-dire dès que fut accompli le transfert de la tutelle des villes nouvelles au ministère de l’Habitat.

38 Il s’agit du Programme CIUDAD de l’Union européenne intitulé New Medinas : de la ville pilote à la ville durable. Il associe la Communauté d’agglomération de Marne-la-Vallée/Val Maubuée (Seine-et-Marne), l’ONG Touiza Solidarité (Marseille), la Plate-forme européenne des Villes nouvelles et Villes pilotes (ENTP, Bruxelles), le Centre de recherche égyptien pour le logement et la construction (HBRC, Le Caire), ainsi que les Établissements chargés de l’administration des villes nouvelles de Sidi Abdellah (Algérie) et Chrafate (Maroc).

39 Plusieurs traductions en français de cet ouvrage existent : une première, dont la traduction a été assurée par J. Freund, est parue en 1959 et rééditée en 1963 chez Plon, coll. « 10-18 ». Parmi les éditions ultérieures, voir, par exemple, celle dont la traduction a été effectuée par C. Colliot-Thélène, publiée en 2003 à La Découverte, coll. « Repères ».

40 Parce que la ville nouvelle est un « projet d’intérêt national », le plan de ville s’impose au PDAU, à la fois dans sa localisation, son périmètre, son programme (à savoir ses composantes et leur importance respective). Les choix qui s’y rapportent sont effectués au niveau central, sans avoir besoin de passer à travers plusieurs filtres, comme c’est le cas obligé pour les plans soumis à approbation. En outre, comme ils figurent dans le SNAT, il n’est d’aucune nécessité de refaire une démonstration de leur nécessité, pas plus que de les faire précéder d’une étude d’impact, même si la loi les y oblige – en principe. Pour ce qui me concerne, à Boughzoul, j’avais, en désespoir de cause, inclus dans les termes de référence la nécessité de réaliser une étude d’impact. Peine perdue, cela n’a rien changé !

41 Voir le décret exécutif n° 11-76 du 16 février 2011 fixant les modalités d’initiation, d’élaboration et d’adoption du plan d’aménagement de la ville nouvelle.

42 Logiquement, à cette date, Boughzoul est abandonnée, car trop éloignée d’Alger, elle ne présente plus d’intérêt. Les logements qui y seraient construits en nombre ne pourraient en effet être occupés.

43 Tout a en effet été subordonné à l’ambition, exprimée en 2014, de faire d’Alger la « première ville africaine sans bidonvilles ». Pour tenter d’y parvenir, il a fallu déclasser de vastes superficies agricoles, y compris des vergers, pour engager des opérations de logement qui ne se préoccupent ni des sites (certaines sont en bordure immédiate d’autoroutes), ni du respect des plans d’urbanisme existants, ni des plans des villes nouvelles proches d’Alger (remis en cause parce que les terrains qui se trouvaient dans leur périmètre ont représenté des opportunités inespérées).

44 En évoquant cette permanence des dysfonctionnements, nous ne manions pas le paradoxe. En effet, le maintien de la « forme » est essentiel pour justifier de la continuité du système. Autrement dit, ce n’est pas parce que l’établissement (public) gestionnaire ne sert plus à rien qu’il n’est pas nécessaire de conserver la fiction d’un organe « ville nouvelle ».

45 Le « concept » de ville nouvelle s’est construit autour du principe qu’il devait y avoir un équilibre entre le nombre de résidents et les emplois créés sur place, pour réduire au maximum les mobilités quotidiennes. Si cet objectif n’est pas rempli, alors on a affaire à un grand ensemble d’une banlieue résidentielle.

46 Sur les projets urbains au Maghreb, on trouvera une tentative de synthèse in Signoles P. (éd.), 2014. Plusieurs analyses de cas ont été effectuées par P.-A. Barthel (voir en particulier Barthel, 2009).

47 Ce qui est énoncé, pour les villes nouvelles algériennes, dans la loi n° 02-08 du 8 mai 2002 relative aux conditions de création des villes nouvelles et de leur aménagement.

48 Autonomie apparente ou relative car, rappelons-le, au Maghreb et en Égypte, l’établissement ou organisme chargé des villes nouvelles est une émanation directe du pouvoir central, sur lequel les autorités locales n’ont pas de prise. Ainsi, tant le holding Al Omrane au Maroc (qui dépend du ministère de l’Habitat) que le NUCA (New Urban Communities Authority, ministère du Logement, des Services et des Communautés urbaines) en Égypte sont-ils des groupes centralisés qui, certes, adoptent une forme décentralisée pour chaque projet (une société d’aménagement « dédiée », par exemple, au Maroc), mais jamais un organe local décisionnaire. En Algérie, l’établissement public créé pour chaque ville nouvelle est lui aussi un organe central : à preuve, le wali (préfet) n’occupe que l’un des derniers rangs (hiérarchiques) dans la longue liste des représentants des différents organismes (centraux) appelés à participer au conseil d’administration de la ville nouvelle située dans la wilaya qu’il dirige. On se reportera pour confirmation au décret exécutif n° 06-304 du 10 septembre 2006 fixant les missions, l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’organisme de la ville nouvelle de Boughzoul.

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جدول الرسومات

عنوان Fig. 1. Localisation des villes nouvelles algériennes.
ائتمان Source : Schéma national de l’aménagement du territoire à l’horizon 2030, Alger, 2001.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/1323/img-1.jpg
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Rachid Sidi Boumedine و Pierre Signoles, « Les villes nouvelles en Algérie : une question apparemment réglée, mais une réalité complexe », Les Cahiers d’EMAM [‏على الإنترنت‎], 29 | 2017, نشر في الإنترنت 13 décembre 2016, تاريخ الاطلاع 25 juin 2017. URL : http://emam.revues.org/1323 ; DOI : 10.4000/emam.1323

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الكُتاب

Rachid Sidi Boumedine

Sociologue, Directeur de recherche associé au Centre de recherche en économie appliquée pour le développement (CREAD), Alger, Algérie

rsidiboumedine@yahoo.fr

Pierre Signoles

Géographe, Professeur honoraire, Université François-Rabelais de Tours & UMR 7324 CITERES, équipe EMAM

psignoles@wanadoo.fr

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