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Pratiques et enjeux des acteurs d’une production foncière publique

Ennasr II (Tunis), un territoire négocié ?
Hend Ben Othman
p. 33-54

Texte intégral

Introduction

  • 1 La nouvelle politique de l’habitat est basée sur l’élaboration d’un nouveau système de financement, (...)

1Le Grand Tunis a connu d’importantes mutations urbaines depuis l’indépendance du pays, en 1956. Dans les années 1970, dans le cadre du redéploiement des politiques urbaines (M. Chabbi, 2005, p. 72) et suite à la définition d’une nouvelle politique de l’habitat1, de vastes zones ont été ouvertes à l’urbanisation en périphérie, tant au nord qu’au sud du Grand Tunis (M. Chabbi, 1997, p. 258). Cette phase a été suivie par l’émergence de nouvelles centralités, principalement dans les nouveaux quartiers investis par les couches sociales les plus aisées, tels que les Manar I et II, les Menzah VI à IX ou encore les Ennasr I et II, au nord du Grand Tunis. Ces extensions urbaines ont été produites par un nouvel acteur public, l’Agence Foncière d’Habitation (AFH), créée en 1973 dans le cadre de cette politique de l’habitat dont nous avons signalé l’apparition ci-dessus. L’AFH est devenue rapidement le premier acteur foncier public dans les zones urbaines tunisiennes.

2Pour cet article, nous avons choisi de faire porter notre analyse des systèmes de relations établis entre acteurs urbains sur le projet « Ennasr II ». Conçu et produit par l’AFH, Ennasr II permet de décrypter les logiques des politiques publiques, leurs finalités et le rôle essentiel joué par l’Agence Foncière. Mais son intérêt particulier réside dans le calendrier : lancé en 1977 (phase de planification), conçu en 1986, Ennasr II est toujours, en 2007, en cours de réalisation. De ce fait, ce projet se trouve à cheval sur deux périodes-clés des politiques tunisiennes de l’habitat : celle, antérieure aux années 1990, caractérisée par la prédominance de l’intervention de l’État et celle, postérieure, durant laquelle un recours accru est fait au secteur privé et pendant laquelle sont expérimentées des formes de partenariat public/privé dans la production tant foncière qu’immobilière.

3Quelle est alors, dans ce nouveau contexte, la nature exacte des rapports entre les différents acteurs publics et privés ? Comment les négociations entre ces acteurs s’établissent-elles et pour quels partenariats ? La prise en compte des acteurs privés favorise-t-elle l’établissement de nouvelles règles du jeu ? La mise en œuvre du projet Ennasr II s’apparente-t-elle à la réalisation d’un projet urbain, étant entendu que ce dernier est « [...] la conjonction d’une demande des politiques qui ont besoin de desseins dessinés, des acteurs qui ont à réaliser et à vendre des morceaux de ville, et des architectes qui se mobilisent dans la conception d’espaces extérieurs, publics, à grande échelle » (F. Choay et P. Merlin, 1998, pp. 646-647) en associant « la négociation, le partage et la coproduction avec le volontarisme, une imagerie forte et une grande affirmation d’unité » (A. Bourdin, 2001, p. 159) ?

Présentation du lotissement Ennasr II

4Ennasr II est un lotissement de 216 ha situé sur le territoire de la commune de L’Ariana. Il se situe au nord du Grand Tunis, à proximité des quartiers d’El Menzah et d’El Manar, soit l’un des lieux privilégiés de résidence des couches supérieures et moyennes aisées.

Figure 1. Le lotissement Ennasr dans Tunis.

Figure 1. Le lotissement Ennasr dans Tunis.

Cartographie : H. Ben Othman & F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.

Figure 2. Ennasr : plan de lotissement.

Figure 2. Ennasr : plan de lotissement.

Source : AFH.

Cartographie : AFH, H. Ben Othman & F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.

5Il s’agit d’une opération d’envergure à l’échelle du District de Tunis, qui a été intégrée dans le Plan d’Aménagement Urbain de la commune de L’Ariana lors de sa révision en 1993. Le lotissement est délimité au sud-sud-est par la voie X 20 et le lotissement Ennasr I, à l’est et au sud successivement par les lotissements El Menzah IX A et B et El Menzah VI, VII et VIII, ainsi qu’Ennasr I. Ces lotissements comptaient, en 1986, une population de l’ordre de 70 000 habitants.

6Outre les différents équipements et services prévus, le projet totalise 102 ha de terrains destinés à l’habitat parmi lesquels 65,5 ha de terrains sont réservés aux ménages pour la construction de maisons individuelles et 36,5 ha sous forme de lots destinés aux promoteurs immobiliers.

  • 2 Ces lots sont situés à l’ouest du lotissement, sur les hauteurs, à l’image du village perché du mêm (...)

7Les lots individuels ont été classés par l’AFH en deux catégories : des lots individuels de type isolé et des lots individuels de type Sidi Bou Saïd2.
• Les lots individuels de type isolé correspondent à des surfaces allant de 400 à 1 200 m2 ; ils sont définis par le cahier des charges du lotissement comme « des lots dont la construction est implantée avec des retraits sur toutes les limites du lot ».
• Les lots individuels de type Sidi Bou Saïd (ITSB) sont des lots dont les surfaces varient de 250 à 700 m2 et sont définis par le cahier des charges comme « des lots dont les constructions sont accolées sur les limites séparatives latérales ». Ils correspondent donc à de l’habitat individuel « en bande ».

8Les 36,5 ha destinés aux promoteurs immobiliers sont ventilés selon trois types : des lots d’habitat semi-collectif et d’habitat collectif, qui sont vendus au gré à gré, et des lots mixtes (commerces, bureaux, équipements au rez-de-chaussée et habitat à l’étage) situés sur l’artère principale, qui sont vendus aux enchères publiques.

Tableau 1. Répartition des lots destinés à l’habitat.

Affectation

Superficie en ha

Superficie en %

Lots individuels

65,5

65,0

dont habitat individuel isolé

55,5

dont habitat individuel en bande (ITSB)

10,0

Lots pour les promoteurs

immobiliers

36,5

35,0

dont habitat semi-collectif

20,0

dont habitat collectif

6,5

dont lots mixtes

(CUD, HCD + EHC)*

10,0

Total

102,0

100,0

*CUD = Collecrif Urbain Dense (immeubles de 6 à 8 étages, situés sur l’avenue principale et vendus aux enchères publiques) ; HCD = Habitat Collectif Dense ; EHC = Équipement Habitat Commerces.

Source : AFH. Données établies à partir du dépouillement de l’ensemble des listings de vente de l’AFH pour les différentes typologies.

9Le lotissement Ennasr II a été construit sur un site qui, initialement, avait été jugé impropre à l’urbanisation. Le terrain est en effet fort accidenté, sa pente est supérieure à 15 % ; le sol, constitué d’argiles gonflantes, nécessite des fondations profondes et coûteuses. Le site est en outre traversé par l’oued Guereb, tandis qu’un second oued, l’oued Roriche, le limite à l’ouest.

  • 3 Le lotissement, pour être validé, a fait l’objet de réunions (octobre 1987) au Commissariat Général (...)
  • 4 Le terrain d’Ennasr était occupé, depuis 1978, par des squatteurs originaires du Nord-Ouest. Ce noy (...)

10Ce terrain a fait l’objet de tractations et de négociations entre les différents acteurs urbains, durant tout le processus de production foncière et immobilière. Notre analyse concernera, dans un premier temps, les relations établies à ce sujet entre les différents acteurs publics, à savoir l’AFH, la Commune de L’Ariana, le District de Tunis et les différentes structures décentralisées de l’État3. Ces relations se caractérisent par des pratiques sectorielles et des enjeux sous-jacents aux actions des différents acteurs divergents. Dans un second temps, nous focaliserons notre attention sur l’intervention des différents acteurs privés, tels que les propriétaires fonciers, les occupants de fait4 et les promoteurs immobiliers, dans le processus de production foncière. Nous chercherons alors à vérifier si les orientations les plus récentes (pour l’époque) des politiques urbaines prennent réellement en compte — et dans quelle mesure — les intérêts des populations et du secteur privé.

L’AFH face aux différents acteurs publics : logiques sectorielles et enjeux contradictoires

  • 5 Le District de Tunis a été créé, à l’instigation de la Banque Mondiale, par la loi 72-1 du 18 févri (...)

11La programmation du projet Ennasr II a été le fruit de la dynamique croisée de l’AFH et des différents acteurs publics, à savoir les représentants du Ministère de l’Équipement et de l’Habitat, du District de Tunis5, et de la Commune de L’Ariana.

Une programmation fortement négociée

  • 6 Définis par le décret 73-604 du 25 novembre 1973, l’organisation, le rôle et le fonctionnement du D (...)

12En 1974, à la suite de la promulgation d’un décret de préemption en sa faveur, l’AFH entreprit l’acquisition de 120 ha sur les 256 que totalisait l’opération Ennasr II. Or, le District de Tunis fut chargé, en 1975, « d’élaborer […] un plan d’aménagement intégré du territoire du District dans le cadre d’une prospective à long terme du développement du Grand Tunis »6.

13Il en résulte que le District de Tunis, après avoir donné dans un premier temps (en 1977) son accord pour cette opération, changea d’avis et manifesta dans un second temps, en 1981, son opposition à la construction d’un lotissement d’habitat dans une zone que, entre temps, il avait retenue pour faire partie de la future ceinture verte du Grand Tunis. En effet, le diagnostic établi par le District de Tunis a fait ressortir l’extrême concentration, au nord de Tunis, des logements réalisés jusqu’en 1977. Une situation d’autant moins acceptable que 42 % de ces programmes — dont de nombreux étaient d’ailleurs le fait de l’AFH — s’adressaient principalement aux catégories de population les plus solvables. Au terme de ses analyses, le District de Tunis estimait que la concentration de l’offre de terrains, à des prix élevés, dans la zone Nord de Tunis, portait en germe une sérieuse aggravation des déséquilibres habitat-emploi à l’échelle de l’agglomération, en même temps que l’excessive pression urbaine qui l’accompagnait entraînait la destruction des derniers espaces agricoles de cette zone septentrionale. Afin de contrecarrer cette tendance, il préconisa, dans le Plan Régional d’Aménagement (PRA), que l’AFH « acquière, aménage et mette en vente en priorité et à des prix compétitifs, des terrains équipés au sud du Grand Tunis » (District de Tunis, 1977, p. 46).

  • 7 Le PRA fut approuvé en 1977 par la circulaire du Premier Ministre du 28 mai 1977, enjoignant aux Dé (...)

14Quant à la Commune de L’Ariana, simple acteur local, elle fit figurer la partie de son territoire située au nord de la X 20 comme zone agricole dans le plan d’aménagement qu’elle élabora en 1981, respectant ainsi les options du PRA7, étant entendu que ce respect constituait une condition sine qua non pour l’adoption de ce document et sa publication.

  • 8 Dans le journal La Presse du 17 juillet 1981, la rubrique « On en parle » titre un article : « Cité (...)

15D’après les entretiens que nous avons effectués avec des Directeurs de l’AFH, l’Agence a maintenu sa position8, car elle estimait que l’opportunité que représentaient ces terrains, à haute valeur ajoutée, ne se retrouverait jamais. Arguant de l’intérêt social et urbanistique du projet, l’AFH est intervenue tous azimuts pour passer outre l’opposition formulée par le District. Tant il est vrai qu’Ennasr II était une opération qui, si elle se réalisait, serait rapidement commercialisable, sans qu’il soit même nécessaire de faire beaucoup d’efforts de marketing et de consentir des avantages spécifiques à la clientèle potentielle. En effet, Ennasr II se situe dans la continuité immédiate des lotissements d’El Menzah et d’El Manar, lieux de résidence des classes moyennes et aisées. Accéder à ces quartiers était devenu, pour les classes moyennes émergentes de Tunis, un moyen d’affirmer leur réussite sociale. D’ailleurs, à l’origine, le lotissement devait s’appeler El Menzah X et XI. En poursuivant la « labellisation » sous l’intitulé « El Menzah V, VI, VII, VIII, IX », l’AFH était assurée de voir affluer vers elle la clientèle des classes aisées et moyennes supérieures. Si, finalement, le lotissement fut appelé « Les Jardins d’Ennasr », ce fut sur l’insistance du Maire de L’Ariana qui réussit, non sans mal, à surmonter les réticences de l’AFH.

  • 9 Comme le prouve le courrier adressé par l’AFH au Ministre de l’Habitat, en date du 19 mars 1981, en (...)

16L’AFH intervint alors (mars 1981) auprès du Ministre de l’Habitat pour solliciter son appui9, et sa pression fut suffisamment forte pour que celui-ci sollicite du Ministre de l’Équipement, en 1982, la révision du Plan Directeur d’Urbanisme du District de Tunis afin, tout particulièrement, de modifier le statut « non urbanisable » de la zone sur laquelle était prévu le lotissement Ennasr II et la faire passer en zone à urbaniser. Au terme de ce jeu de pressions et de longues négociations, le Conseil Supérieur du District de Tunis céda : il accorda une dérogation à l’AFH en affectant à l’habitat les terrains lui appartenant sis au nord de la voie X 20. En conséquence, la Commune de L’Ariana engagea la révision de son Plan d’Aménagement Urbain en intégrant le lotissement dans les nouvelles limites du périmètre communal, afin de permettre sa viabilisation et sa commercialisation.

Les acteurs publics : de la divergence des enjeux à la convergence des actions

17Il ressort de ce processus décisionnel de fortes divergences — pour ne pas dire plus — entre les acteurs publics autour du projet Ennasr II. D’un côté, les planificateurs du District qui, en élaborant le PRA, voulaient en faire à la fois un instrument pour promouvoir l’intérêt général et considéraient que ses objectifs devaient s’imposer, en les dépassant, aux logiques sectorielles (des différentes Directions ministérielles ; des Agences de distribution de l’eau potable, de l’électricité ou de l’assainissement ; des Communes ou autres Collectivités territoriales) ; d’un autre côté, l’AFH qui, bien qu’établissement public, doit assurer l’équilibre financier de ses opérations et qui considérait — logiquement de son point de vue — que la réalisation d’Ennasr II était une condition de celui-ci. En vérité, l’intérêt manifesté par l’AFH pour Ennasr II n’était pas que financier. Un lotissement de ce type lui permettait aussi d’améliorer son « capital social » et d’asseoir son réseau relationnel en satisfaisant les différentes demandes des classes moyennes, appelées à servir de base sociale et de soutien à l’État, et pour lesquelles accéder à ces espaces valorisés représente un attribut d’appartenance à une population privilégiée.

18Le conflit qui s’est manifesté, à l’occasion de l’opération Ennasr II, entre le District de Tunis et l’AFH, soutenue par son Ministre de tutelle, illustre les sérieuses limites des pouvoirs dévolus à l’organe de planification. En effet, le District, malgré sa prétention, légitimée théoriquement par ses attributions, à assurer tant la coordination des actions des différents ministères intervenant sur son territoire que leur conformité au Plan Régional d’Aménagement, n’est pas en mesure de faire respecter ses choix à une Agence technique et à un Ministère sectoriel, sans doute — assurément — parce que les arbitrages interministériels lui ont été défavorables. Cette conclusion rejoint celle de P. Signoles qui soulignait, déjà en 1980, que : « […] chacune de ces agences [foncières] agit en fonction de ses buts propres et l’absence de coordination […] a abouti à des résultats peu satisfaisants […]. Les différentes agences se sont en effet livrées à l’acquisition de terrains en fonction des opportunités foncières, n’hésitant pas parfois à pratiquer la spéculation pour réaliser leurs objectifs, à tel point que le PRA est déjà grevé par des coups-partis absolument contraignants […]. Et ces agences, une fois les terrains achetés, n’hésitent pas à demander des remboursements ou des compensations financières, que le District ne peut évidemment satisfaire en l’absence d’un quelconque fonds foncier […] » (P. Signoles, A. Belhedi, J.-M. Miossec et H. Dlala, 1980, p. 221).

19Mais une seconde conclusion peut être tirée de cet exemple, à savoir que les collectivités locales, en l’occurrence la Municipalité de L’Ariana, n’ont aucune autonomie de décision et qu’elles doivent se plier aux injonctions venues d’en haut, même lorsque celles-ci sont, d’une fois à l’autre, totalement contradictoires.

20La contradiction existant entre les enjeux des planificateurs, des opérateurs et des différents autres acteurs publics montre que l’État, avec ses différents Ministères, Agences, Offices, etc., n’est pas un tout homogène et monolithique, mais qu’il est le lieu de tensions et de conflits, qui génèrent négociations, compromis ou ruptures entre ces composantes, centrales et décentralisées. Au-delà des négociations entre acteurs publics, le processus de production foncière permet aussi de mettre en évidence le rôle central des acteurs privés. En effet, le désengagement relatif de l’État de la production urbaine, la libéralisation du marché foncier et la montée en puissance des promoteurs immobiliers a induit de nouveaux rapports entre l’AFH et ces acteurs privés.

Vers la définition de nouveaux rapports public/privé : l’AFH face aux acteurs privés

  • 10 GATT : General Agreement on Tariffs and Trade ou Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Comm (...)
  • 11 La réticence des acteurs publics à utiliser la procédure d’expropriation pour cause d’intérêt publi (...)

21À partir de 1990, un processus de libéralisation de l’économie tunisienne a été enclenché. Il est d’abord la conséquence de l’application du Plan d’ajustement structurel, imposé par la Banque Mondiale en 1986, qui visait la rationalisation des dépenses publiques, obligeant ainsi l’État tunisien à céder au secteur privé certains champs d’activité, comme l’habitat. Ce processus s’est poursuivi à la suite de l’adhésion de la Tunisie au GATT10 en 1990. Il a été accompagné par la libéralisation du marché foncier. Il en résulte que l’AFH, qui avait accès au foncier de l’État à des prix dérisoires, est désormais confrontée à la logique du marché lorsqu’elle veut acquérir des terrains. Cette situation génère de nouveaux rapports entre les propriétaires fonciers et l’AFH, basés sur le partenariat11. Par ailleurs, la refonte de la législation relative à la promotion immobilière en 1990 a induit la prise en compte de plus en plus importante des promoteurs immobiliers dans les projets urbains.

22Dans ce qui suit, nous porterons d’abord notre attention sur les négociations entre l’AFH et les propriétaires fonciers. Nous verrons ensuite comment l’Agence Foncière a pris en compte les occupants de fait, ce qui sera l’occasion de mettre l’accent sur les capacités de négociation de ces derniers avec la Municipalité de L’Ariana. Enfin, nous nous interrogerons pour comprendre ce que révèle une orientation très marquée du programme de logements dans le sens de la satisfaction prioritaire des intérêts des promoteurs immobiliers.

L’acteur public AFH face aux propriétaires fonciers : les prémices du partenariat public-privé ?

23L’AFH, du moment qu’elle n’avait plus accès au foncier de l’État et parce qu’elle n’avait pas non plus constitué de réserves, fut confrontée à la loi du marché et contrainte de négocier avec les propriétaires fonciers.

  • 12 Ce ministère est chargé de gérer les domaines privé et public de l’État. Sa création visait, entre (...)
  • 13 1 DT (dinar tunisien) = 0,54 € en mars 2009.

24Avant 1989, en effet, l’AFH bénéficiait de la possibilité d’acquérir des terres domaniales sans s’engager dans des procédures administratives longues et à des prix avantageux. Mais, depuis la création en 1989 du ministère des Domaines de l’État et des Affaires foncières12, elle est obligée d’adresser d’abord une demande à ce ministère, puis d’attendre sa réponse, laquelle nécessite la réalisation préalable d’une expertise fixant le prix de vente du terrain au m2, qui se rapproche de fait du prix du marché. Dès lors, l’AFH a privilégié trois modalités d’acquisition des terrains privés : l’acquisition à l’amiable, l’expropriation et l’établissement de conventions avec les propriétaires. Du fait de la raréfaction des terrains disponibles, les prix d’acquisition à l’amiable ont enregistré une hausse constante, passant de 0,30 DT13 en moyenne en 1974 à 3,80 DT en 1987 pour atteindre 11,00 DT le m2 en 2000, soit un triplement en 13 ans. Par ailleurs, dans les cas d’expropriation, les négociations engagées avec les propriétaires aboutissent rarement à un accord. Le montant des indemnités à verser à ces derniers est alors établi par les tribunaux, lesquels, depuis quelques années, penchent plus du côté des propriétaires privés que de l’Agence Foncière.

Figure 3. Les parcelles de la Coopérative Jebel Lahmar au sein du PIF de l’AFH.

Figure 3. Les parcelles de la Coopérative Jebel Lahmar au sein du PIF de l’AFH.

Source : AFH.

25Ainsi, la position des propriétaires dans les négociations engagées avec l’AFH se trouve renforcée du fait de la plus-value foncière acquise par leurs terrains dès le moment où leur « vocation urbaine » est reconnue, c’est-à-dire dès que le projet de lotissement prend corps. Leur logique d’action est sous-tendue par les enjeux financiers dont l’objet est la valeur du sol urbain. Ces difficultés, et les tensions qui en découlent, expliquent en partie le recours de l’AFH à un troisième procédé d’acquisition, celui des conventions.

  • 14 Décret 99-188 du 11 janvier 1999 qui reconnaît explicitement au propriétaire initial le droit de pr (...)

26L’AFH a ainsi proposé des modalités de participation aux propriétaires, sur une base contractuelle négociée, impliquant leur participation financière aux travaux de viabilisation de leurs parcelles, qui restaient en leur possession. En échange, les propriétaires devaient se conformer au Cahier des charges du lotissement et ainsi respecter les affectations prévues des lots qu’ils allaient viabiliser14.

  • 15 Les « coopératives » sont généralement constituées sur la base de regroupements professionnels (méd (...)

27Prenons comme exemple celui de la Coopérative de Jebel Lahmar (CJL)15 qui possédait une parcelle d’une surface de 7,84 ha au milieu du PIF de l’AFH. L’Agence, au lieu de racheter la parcelle, ce qui aurait nécessité le déboursement d’une forte indemnisation pouvant mettre à mal sa trésorerie, a choisi d’établir une convention avec cette coopérative. Cette convention, datée du 22 septembre 1994, stipulait que la CJL cédait une partie de la parcelle à l’AFH. En contrepartie, cette dernière s’engageait à lui en laisser 5 ha qu’elle devait lotir en intra muros pour 102 lots destinés à des logements individuels tout en respectant le Cahier des charges du lotissement. La viabilisation intra muros comprenait les voiries, avec adduction des réseaux d’eaux usées, eaux pluviales, eau potable et électricité à partir des réseaux que l’AFH devait installer jusqu’à la parcelle, moyennant la participation financière de la CJL à raison de 293 000 DT.

28La logique d’action de l’AFH est donc désormais principalement axée sur la maîtrise des coûts financiers dans le but d’offrir à sa clientèle de classes moyennes des lots viabilisés à des prix accessibles, généralement très inférieurs à ceux du marché. Il n’en reste pas moins que le développement de ces formules de partenariat dénote la volonté de l’État de se désengager de la production des lotissements par l’encouragement de la promotion foncière privée tout en conservant sa mainmise sur la planification des opérations. Ce procédé est annonciateur du redéploiement des politiques urbaines, au début des années 1990, lesquelles cherchent à encourager de façon croissante l’initiative privée dans les projets urbains.

Figure 4. Les prix des terrains acquis par l’AFH.

Figure 4. Les prix des terrains acquis par l’AFH.

Sources : Enquêtes personnelles.

Graphique : F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.

Le poids des occupants de fait : la pacification des rapports sociaux comme enjeu des négociations

  • 16 PSD : Parti Socialiste Destourien devenu Rassemblement Constitutionnel Démocratique (RCD) après l’a (...)

29Lors de l’opération de lotissement d’Ennasr II, l’AFH a été confrontée à des situations d’occupation de fait des terrains qu’elle convoitait. On trouvait en effet sur ceux-ci un ensemble de gourbis, formant ce qu’on appelait la « cité des Ouled Ayar », laquelle n’était rien d’autre qu’un noyau d’habitat spontané, constitué sur la base du regroupement familial. De tels regroupements sont fréquents, car ils permettent aux occupants sans titre d’assurer leur pérennité et d’organiser leur défense vis-à-vis des autorités en jouant des solidarités communautaires. Un responsable de l’AFH, que nous avons interrogé à leur sujet, nous explique la stratégie qu’ils mirent en œuvre pour établir un rapport de forces en leur faveur : « Ils ont commencé par construire une mosquée et le local d’une cellule du PSD16, le parti au pouvoir, des symboles difficilement destructibles du fait de leurs connotations religieuses et politiques. Il nous était difficile dès lors de les déloger ». De fait, selon un procédé devenu courant dans les quartiers non-réglementaires, les occupants illégaux sont passés maîtres dans l’art d’instrumenter ces constructions symboliques pour rechercher la légitimation de leur présence en ces lieux (M. Chabbi, 1986, p. 120).

  • 17 À savoir les trames assainies de Ibn Charaf à Borj Louzir et de Chotrana II à La Soukra.
  • 18 Information communiquée par le Omda d’El Menzah.

30Après de nombreux retards dans la mise en œuvre du lotissement et d’âpres négociations entre l’AFH et les occupants de fait concernant les modalités de relogement de ces derniers — négociations menées par l’intermédiaire des autorités locales —, un compromis fut finalement trouvé et deux modes de compensation adoptés. En premier lieu, les ménages dont la solvabilité correspondait aux critères définis par le Programme National de Dégourbification (PND) ont été relogés dans deux cités relevant de la municipalité de L’Ariana17, et ont en outre perçu une indemnité compensatrice variant entre 300 et 500 DT. Par ailleurs, des promoteurs immobiliers, sollicités par la Commune, ont contribué à la construction de 100 logements sociaux à la Cité Ennasim, située elle aussi sur le territoire de la commune de L’Ariana, qui furent distribués à quelques familles18. Les ménages restants ont perçu une indemnisation pour leur permettre de s’installer ailleurs et ont bénéficié de facilités auprès de la Banque de l’Habitat afin d’obtenir des crédits.

  • 19 Le omda (anciennement cheïkh) représente le Ministère de l’Intérieur au plus bas niveau des circons (...)

31Les occupants illégaux des terrains recherchent avant tout une reconnaissance de leur situation et leur stratégie vise à une intégration à la ville. L’enjeu de l’acteur local, en l’occurrence le Omda19, est un enjeu de légitimation de l’appareil de l’État et de pacification des rapports sociaux. Cet enjeu réside aussi dans la légitimité et l’allégeance que les élus locaux acquièrent en intégrant des populations exclues au marché du logement, fait qui leur assure « la fidélité et le soutien des populations dans le cas où leurs revendications et demandes se trouvent satisfaites » (M. Chabbi, 1986, p. 120).

Les promoteurs immobiliers : de nouveaux acteurs incontournables

  • 20 L’article 21 de la loi 90-17 du 26 février 1990 fixe le droit d’enregistrement des terrains acquis (...)
  • 21 Cette exonération d’impôt est de 25 % pour les projets d’habitat jugés prioritaires.
  • 22 L’article 23 de la loi 90-17 du 26 février 1990 fixe le droit d’enregistrement à 3 DT. Dans le droi (...)
  • 23 Les mesures concernent notamment le dégrèvement fiscal dans la limite de 35 % des bénéfices pour ce (...)

32Depuis le début des années 1990, le secteur de l’habitat a connu des évolutions majeures. Celles-ci découlent essentiellement de la libéralisation de l’économie tunisienne, des privatisations de nombreux secteurs d’activité qui l’ont accompagnée et de la place nouvelle qui a été accordée aux principaux acteurs du secteur privé. Les promoteurs immobiliers constituent l’un de ces acteurs privilégiés. En effet, la loi 90-17 du 26 février 1990 portant refonte de la législation relative à la promotion immobilière accorde des avantages aux promoteurs agissant dans le champ social : l’enregistrement au droit fixe20 des terrains acquis pour l’édification de programmes sociaux et des exonérations d’impôts (de l’ordre de 50 % des bénéfices) sur les bénéfices pour ceux qui agissent dans le domaine de l’habitat social21. L’avantage que représente l’enregistrement au droit fixe s’applique aussi aux acquéreurs lors de l’enregistrement des actes portant acquisition auprès de promoteurs immobiliers de terrains ou d’immeubles22. L’arrêté du Ministère de l’Équipement et de l’Habitat du 18 septembre 199723, portant approbation du guide des investissements des promoteurs dans le secteur de la promotion immobilière, a accordé par la suite de nouveaux avantages fiscaux aux promoteurs.

33L’arrêté envisage aussi d’autres mesures générales qui sont très favorables à la promotion immobilière privée. Il précise en effet que l’AFH doit mettre à la disposition des promoteurs immobiliers agréés des terrains aménagés pour la réalisation de projets immobiliers et que la Banque de l’Habitat peut préfinancer ces projets à hauteur de 80 % pour l’habitat social et de 70 % pour les autres types de projet. À la fin des années 1990, le promoteur immobilier est donc devenu un acteur privilégié de la fabrication urbaine.

  • 24 Recensement effectué à partir des listings de vente de l’AFH des différents lots affectés à l’habit (...)
  • 25 Les lots sont répartis entre 58 lots d’habitat semi-collectif, 28 lots d’habitat collectif et 92 lo (...)

34Le projet Ennasr II est un bon exemple de la manière dont ces changements structurels se sont appliqués dans la pratique. En effet, au moment de sa conception, sur les 102 ha de terrains destinés à l’habitat, 65,5 ha étaient affectés aux ménages, pour la construction d’habitat individuel, et 36,5 ha (35 % du total des lots destinés à l’habitat) aux promoteurs immobiliers, à charge pour eux d’y réaliser de l’habitat collectif et semi-collectif. Nous avons recensé un total de 95 promoteurs24 pour 178 lots25.

35Quatre seulement de ces promoteurs sont publics, à savoir la Société Nationale Immobilière de Tunisie (SNIT) qui a acquis 2 lots d’habitat semi-collectif et 2 lots d’habitat collectif, l’Office des Logements du Ministère de l’Intérieur, l’Office des Logements des Magistrats, et la Municipalité de L’Ariana, qui ont construit des immeubles collectifs pour leurs salariés.

36En ce qui concerne les promoteurs privés, quatre d’entre eux ont acquis et construit près de 25 % des lots. Il s’agit de groupes immobiliers importants, à savoir la société anonyme Errouki, créée en 1975, la Société Immobilière et de Participations (SIMPAR, 1979), Essoukna (1980), et la Société Immobilière et de Viabilisation (SIVIA, 1983), qui sont toutes trois des filiales de la Banque Nationale Agricole (BNA). Viennent ensuite les sociétés de promotion immobilière créées dans les années 1970 et 1980, telles Le Logement (1975), L’Immobilière de l’Avenue (1975), El Bosten (1985), Ikram (1986) ou encore L’Habitation Moderne (1981). Elles disposent de gros capitaux et sont la propriété d’hommes d’affaires connus, qui ont déjà produit un volume notable de logements.

37Par ailleurs, 70 % des promoteurs ayant construit à Ennasr ont été agréés en 1990. Il s’agit pour l’essentiel d’industriels ou d’entrepreneurs du domaine du textile reconvertis dans l’immobilier, tels les propriétaires des sociétés Triangle 2 et Makni. Certaines de leurs sociétés sont des filiales de groupes diversifiées, tels que Promed (1995) faisant partie du groupe Zouari ; Le Promoteur (1993), filiale du groupe El Majd ; El Beit (1999), filiale du groupe Chakira ou encore La Foncière Tunisienne (1995) et L’Immobilière du Sud (1993), filiales du groupe Soroubat, groupe de construction et d’entreprenariat d’importance nationale. Une autre catégorie de ces « promoteurs » est formée d’architectes de profession, ou bien de propriétaires fonciers.

38Il est ainsi manifeste que, face à la raréfaction des terrains et à leur coût de plus en plus élevé, l’AFH est devenue, comme le soutient M. Chabbi, « l’acteur public chargé de lever l’obstacle foncier en faveur des promoteurs immobiliers » (M. Chabbi, 2005), alors que, auparavant, l’AFH jouait ce rôle — celui de lever l’obstacle foncier — au profit des classes moyennes. De ce fait, les promoteurs immobiliers sont devenus un « intermédiaire obligé » entre l’AFH et les ménages, tandis que leur intervention accélérait la tendance à la marchandisation du logement.

  • 26 Aïn Zaghouan est une opération de lotissement de l’AFH qui a débuté dans les années 2000. Elle est (...)

39Cette situation résulte principalement de la volonté de l’État d’encourager le secteur de la promotion privée, en lui préparant et en lui réservant une offre conséquente de lots à des prix inférieurs à ceux du marché. Ainsi, alors que pour les lotissements des quartiers d’El Menzah et d’El Manar, dans les années 1975, 90 % des lots étaient directement vendus aux ménages et seulement 10 % à des promoteurs privés, ces proportions sont passées à, respectivement, 67 et 33 % à Ennasr II (1987). Et, si l’on prend le cas d’une opération ultérieure (en cours de réalisation), celle d’Aïn Zaghouan26, on peut constater que « la boucle est bouclée », puisque les ménages n’ont plus droit, directement, qu’à 5 % de lots (M. Chabbi, 2005, p. 111).

40Toutefois, une seconde raison, non marginale, explique cette évolution : celle-ci assure en effet l’équilibre financier des opérations de l’AFH en rendant possible une péréquation intra-projet, entre les lots individuels destinés aux ménages et les lots mixtes (habitat en étages et commerces et services au rez-de-chaussée) destinés aux promoteurs, ces derniers étant vendus aux enchères publiques. En effet, l’AFH se devait d’offrir à sa clientèle de classes moyennes des lots individuels à des prix accessibles et n’accusant pas une hausse importante tout au long du processus de commercialisation. Après la compression des prix des lots individuels, et afin de compenser le manque à gagner d’une vente au prix coûtant de ces derniers, l’AFH met en vente aux enchères publiques ses lots commerciaux qui ont généré des bénéfices importants. Ainsi, les lots commerciaux se situant sur l’avenue commerciale Hédi Nouira, qui constitue l’axe principal du lotissement, ont été acquis par les promoteurs les plus offrants.

  • 27 On entend par Coefficient d’Utilisation Foncière, le « rapport de la somme des surfaces hors œuvre (...)

41La place principale occupée par les promoteurs immobiliers dans la commercialisation des lots tient sans doute encore à une autre raison, laquelle se situe sur un autre plan que les deux précédentes. En effet, le Cahier des charges établi par l’architecte-concepteur et l’AFH favorise à l’évidence les promoteurs immobiliers. Par exemple, pour les lots situés sur l’avenue commerciale Hédi Nouira, le Coefficient d’Occupation du Sol (COS) autorisé est de 0,6 et le Coefficient d’Utilisation Foncière (CUF)27 est de 3, avec une hauteur maximale de 34,50 m, ce qui donne la possibilité de monter les immeubles jusqu’à RDC + 8 ! Ces dispositions ont permis aux promoteurs immobiliers de recouvrer les coûts investis dans l’achat du foncier et de réaliser des gains substantiels, compte tenu des superficies ainsi produites (et vendues) et le haut standing des appartements conçus.

42L’État a ainsi favorisé, à travers sa politique foncière et les nombreuses mesures en faveur des promoteurs immobiliers, l’émergence d’une nouvelle élite économique, capable de se positionner dans le jeu des négociations avec les pouvoirs publics, et d’accéder à ses exigences.

Conclusion

43Parce qu’il se met en place au moment où la politique tunisienne de l’habitat se réoriente, le projet Ennasr II permet de voir à l’œuvre de nouveaux acteurs de l’urbain dont les actions se déploient dans des systèmes qui présentent des configurations originales, différentes en tout cas de celles que l’on pouvait observer antérieurement. Les principales nouveautés concernent les formes de partenariat qui se nouent entre opérateurs publics et promoteurs privés, les négociations qui servent à régler la situation des populations occupantes de fait et les compromis de tous ordres que les acteurs publics acceptent d’établir pour mener à bien des projets susceptibles de garantir leur équilibre financier. Ces nouveautés affectent tous les niveaux de la production tant foncière qu’immobilière. Ennasr II s’affiche ainsi — du moins en principe — comme un type d’aménagement négocié visant à produire un « morceau de ville » ; à ce double titre, cette opération se revendique comme un « projet urbain ».

44En définitive, à la différence de ce qui prévalait en matière d’urbanisme entre 1970 et 1985, quand les conceptions technocratiques de la planification urbaine s’appliquaient de manière indiscutée, s’affiche ici, à l’initiative des principaux acteurs publics, une volonté d’expérimenter un nouveau système de régulation visant, entre autres, à la mise en place de nouvelles formes de partenariat entre les secteurs public et privé. Celles-ci induisent de nouveaux rapports entre les acteurs urbains, basés sur la contractualisation et la négociation des décisions. En cela, le projet Ennasr II est l’expression de la transformation de l’action publique urbaine et constitue les prémices du « projet urbain » correspondant à un produit négocié entre acteurs publics et acteurs privés.

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Notes

1 La nouvelle politique de l’habitat est basée sur l’élaboration d’un nouveau système de financement, la mise en place d’un nouveau système institutionnel de production foncière représenté par les Agences Foncières d’Habitation, touristique et industrielle et l’institution de la promotion immobilière privée.

2 Ces lots sont situés à l’ouest du lotissement, sur les hauteurs, à l’image du village perché du même nom, sur la côte Nord de la ville de Tunis. Cette référence à Sidi Bou Saïd correspond à une image prestigieuse utilisée par l’opérateur public à des fins de marketing.

3 Le lotissement, pour être validé, a fait l’objet de réunions (octobre 1987) au Commissariat Général du Développement Régional et de l’Aménagement du Territoire (COGEDRAT) en présence des représentants du COGEDRAT, du SEDRAT (Service du Développement Régional et de l’Aménagement du Territoire de L’Ariana), du District de Tunis, de la Direction Régionale de l’Équipement de L’Ariana, de la Direction des Sols, de la SONEDE, de l’ONAS, de la Direction de l’Hydraulique Urbaine (DHU), de la Municipalité de L’Ariana et de l’architecte principal de la commune de L’Ariana.

4 Le terrain d’Ennasr était occupé, depuis 1978, par des squatteurs originaires du Nord-Ouest. Ce noyau d’habitat illégal s’est développé et comptait 100 familles en 1988, occupant une parcelle de 3 ha.

5 Le District de Tunis a été créé, à l’instigation de la Banque Mondiale, par la loi 72-1 du 18 février 1972 et ses missions définies par les décrets 72-49 et 73-604 des 18 février 1972 et 25 novembre 1973. C’est un organisme public dont le champ d’action s’étend sur l’ensemble du Gouvernorat de Tunis (lequel, depuis lors, a été éclaté en quatre Gouvernorats). Il est chargé d’engager l’étude de tous les problèmes d’équipement et d’aménagement, d’assurer la coordination des divers intervenants urbains, d’élaborer un Plan Régional d’Aménagement et d’exercer le contrôle et le suivi des différents investissements et actions qui ont l’agglomération tunisoise pour objet. Le District de Tunis sera supprimé en 1995 et remplacé par un organisme, l’Agence Urbaine du Grand Tunis, dont les fonctions sont de nature plus technique.

6 Définis par le décret 73-604 du 25 novembre 1973, l’organisation, le rôle et le fonctionnement du District ont été explicités par une circulaire du Premier Ministre en date du 18 avril 1975.

7 Le PRA fut approuvé en 1977 par la circulaire du Premier Ministre du 28 mai 1977, enjoignant aux Départements Ministériels, aux Communes, aux Agences Foncières et aux Sociétés Nationales de respecter ses dispositions et de veiller à son application.

8 Dans le journal La Presse du 17 juillet 1981, la rubrique « On en parle » titre un article : « Cité Ennasr : le véto du District », dans lequel il est notamment spécifié que « […] le District de Tunis et l’AFH seraient en désaccord. Le point de litige concernerait le projet de lotissement de la cité Ennasr […]. Le District serait opposé à la construction de cités d’habitation dans cette zone […] et l’AFH […] résiste (souligné par nous) à cet argument et essaie de justifier le bien-fondé de son initiative ».

9 Comme le prouve le courrier adressé par l’AFH au Ministre de l’Habitat, en date du 19 mars 1981, en vue de demander l’intégration du périmètre de la cité Ennasr dans le PAU de L’Ariana et qui indique notamment : « L’AFH […] y a programmé, outre des lots pour des logements de divers standings, des équipements de taille régionale et nationale […]. L’inclusion du périmètre concerné dans la zone à urbaniser de L’Ariana est donc essentielle (souligné par nous) pour réaliser ce programme d’un grand intérêt social et urbanistique ».

10 GATT : General Agreement on Tariffs and Trade ou Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce.

11 La réticence des acteurs publics à utiliser la procédure d’expropriation pour cause d’intérêt public, conjuguée avec les coûts élevés des terrains acquis même à l’amiable, va nécessiter le recours à des conventions avec les propriétaires, sujet faisant l’objet du paragraphe qui suit.

12 Ce ministère est chargé de gérer les domaines privé et public de l’État. Sa création visait, entre autres, à réduire l’accaparement frauduleux de certains terrains de l’État par des lotisseurs clandestins.

13 1 DT (dinar tunisien) = 0,54 € en mars 2009.

14 Décret 99-188 du 11 janvier 1999 qui reconnaît explicitement au propriétaire initial le droit de procéder à l’aménagement de sa parcelle située à l’intérieur du PIF (Périmètre d’Intervention Foncière) et d’en bénéficier totalement.

15 Les « coopératives » sont généralement constituées sur la base de regroupements professionnels (médecins, enseignants, employés des douanes, etc.) pour mener à bien des projets de lotissement.

16 PSD : Parti Socialiste Destourien devenu Rassemblement Constitutionnel Démocratique (RCD) après l’arrivée au pouvoir de Z.E. Ben Ali (1987).

17 À savoir les trames assainies de Ibn Charaf à Borj Louzir et de Chotrana II à La Soukra.

18 Information communiquée par le Omda d’El Menzah.

19 Le omda (anciennement cheïkh) représente le Ministère de l’Intérieur au plus bas niveau des circonscriptions administratives (le secteur, anciennement Cheïkhat).

20 L’article 21 de la loi 90-17 du 26 février 1990 fixe le droit d’enregistrement des terrains acquis par les promoteurs pour l’édification de logements sociaux à 3 DT. Dans le droit commun, ce taux est de 6 % du montant de la vente, ce qui est aussi valable pour les terrains destinés aux projets autres que sociaux.

21 Cette exonération d’impôt est de 25 % pour les projets d’habitat jugés prioritaires.

22 L’article 23 de la loi 90-17 du 26 février 1990 fixe le droit d’enregistrement à 3 DT. Dans le droit commun, ce taux est de 1 % du montant de la vente.

23 Les mesures concernent notamment le dégrèvement fiscal dans la limite de 35 % des bénéfices pour ceux qui réinvestissent ou participent à l’augmentation du capital d’une société de promotion immobilière. L’État prend par ailleurs en charge pendant cinq ans 50 % de la contribution patronale au régime légal de sécurité sociale.

24 Recensement effectué à partir des listings de vente de l’AFH des différents lots affectés à l’habitat. Ce listing comporte des renseignements sur le nom de l’acquéreur, la typologie du lot, sa surface et son prix.

25 Les lots sont répartis entre 58 lots d’habitat semi-collectif, 28 lots d’habitat collectif et 92 lots dits mixtes, d’habitat collectif en étages avec des commerces et des services au rez-de-chaussée ; ces derniers sont d’ailleurs vendus aux enchères publiques.

26 Aïn Zaghouan est une opération de lotissement de l’AFH qui a débuté dans les années 2000. Elle est située au nord du Grand Tunis, entre le lotissement du Lac Nord et la ville de La Marsa.

27 On entend par Coefficient d’Utilisation Foncière, le « rapport de la somme des surfaces hors œuvre des planchers à la surface de la parcelle, y compris loggias, terrasses couvertes, caves et garages dont la moitié du volume est au-dessus du sol ».

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Le lotissement Ennasr dans Tunis.
Crédits Cartographie : H. Ben Othman & F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/246/img-1.png
Fichier image/png, 1,9M
Titre Figure 2. Ennasr : plan de lotissement.
Légende Source : AFH.
Crédits Cartographie : AFH, H. Ben Othman & F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/246/img-2.png
Fichier image/png, 1,9M
Titre Figure 3. Les parcelles de la Coopérative Jebel Lahmar au sein du PIF de l’AFH.
Légende Source : AFH.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/246/img-3.png
Fichier image/png, 690k
Titre Figure 4. Les prix des terrains acquis par l’AFH.
Légende Sources : Enquêtes personnelles.
Crédits Graphique : F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/246/img-4.png
Fichier image/png, 113k
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Pour citer cet article

Référence papier

Hend Ben Othman, « Pratiques et enjeux des acteurs d’une production foncière publique », Les Cahiers d’EMAM, 17 | 2009, 33-54.

Référence électronique

Hend Ben Othman, « Pratiques et enjeux des acteurs d’une production foncière publique », Les Cahiers d’EMAM [En ligne], 17 | 2009, mis en ligne le 20 décembre 2011, consulté le 26 novembre 2014. URL : http://emam.revues.org/246

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Auteur

Hend Ben Othman

Doctorante en Aménagement et Urbanisme à l’École Nationale d’Architecture et d’Urbanisme de Tunis

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Droits d’auteur

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