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Action publique d’aménagement et processus de territorialisation dans la périphérie Nord-Est de Salé (Maroc)

Autour du projet « Sidi Abdellah » : conflits pour le territoire et processus de construction d’une légitimité territoriale*
Mounir Yahyaoui
p. 71-84

Texte intégral

Introduction

  • * Cet article est issu d’une communication présentée lors du séminaire « Territoires et politique », (...)

1La périphérie Nord-Est de Salé est le produit d’initiatives simultanées de multiples acteurs, publics ou privés. Toutefois, les dynamiques sociales « d’en bas » (portées par les populations) l’y ont pendant longtemps emporté sur l’action publique. Notre recherche vise à appréhender ces dynamiques et à élucider les rapports de pouvoir entre les acteurs institutionnels et privés en révélant les enjeux politiques, sociaux, territoriaux et fonciers que cette périphérie concentre. Il s’agit donc pour nous de rendre compte de la complexité de l’interaction entre les actions et logiques « d’en haut » et celles « d’en bas », dans le processus de sa fabrique.

2En effet, cette périphérie — ou tout au moins l’un de ses fragments — constitue le lieu où s’interpénètrent deux processus de territorialisation différents : l’un porté par l’État, par l’intermédiaire de l’un de ses opérateurs d’aménagement, à l’occasion de la réalisation d’un projet d’aménagement urbain appelé « Sidi Abdellah » ; l’autre porté par des populations qui, installées sur place bien antérieurement à la conception de ce projet, s’y sont fortement ancrées, même si les constructions qu’ils ont érigées sont non réglementaires.

3Pour mener à bien notre projet, nous avons privilégié l’étude des « effets territoriaux » de la mise en œuvre de ce projet d’aménagement urbain, notamment celle des conflits territoriaux qu’elle a déclenchés, et qui opposent les élus et les populations à l’État. Cette contestation, qui a revêtu et revêt encore de multiples formes, a changé le cours du projet. Nous essaierons aussi, à ce propos, de montrer pourquoi et comment l’aménageur public, instrument de son administration de tutelle, a cherché à territorialiser son action dans un contexte socio-spatial très complexe et très tendu.

  • 1 Ce Schéma Directeur d’Aménagement Urbain a été homologué en 1992, mais ses principales orientations (...)
  • 2 À propos du développement de cette forme d’habitat, voir Al Maouil, 1992.

4Ce contexte est celui de Salé Nord-Est, un espace qui a pendant longtemps été laissé pour compte avant que l’État ne commence, vers la fin des années 1980, à s’y intéresser. Il s’agit d’une périphérie qui présente tous les signes d’une marginalisation, aussi bien sociale que spatiale, notamment au niveau de l’arrondissement de Laâyayda. Ce regain d’intérêt des pouvoirs publics pour cette périphérie s’explique largement par les disponibilités foncières qu’elle recèle, mises en évidence par les orientations du Schéma Directeur d’Aménagement Urbain de l’agglomération de Rabat-Salé1. Elles ont incité les aménageurs publics à s’intéresser à cette périphérie en raison des dernières réserves foncières qui s’y trouvent et afin de stopper le développement de l’habitat non-réglementaire2, responsable, par le mitage des terres agricoles qu’il occasionne, de la perte de productivité de celles-ci et/ou de leur quasi-abandon. C’est donc ici que le ministère en charge de l’Habitat décide de localiser un projet d’aménagement urbain intégré, appelé « Sidi Abdellah » (Fig. 1).

Figure 1. Découpage politico-administratif de Salé et Projet Sidi Abdellah.

Figure 1. Découpage politico-administratif de Salé et Projet Sidi Abdellah.

Cartographie : M. Yahyaoui, reprise par F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.

5Ce projet est, à l’origine, le plus important en terme de superficie et le plus ambitieux par son contenu (cf. Fiche technique), de tous ceux envisagés à la même époque à Rabat-Salé, et il constitue de ce fait bien plus qu’une simple opération d’urbanisme.

  • 3 La SNEC est la Société Nationale d’Équipement et de Construction, un opérateur placé sous la tutell (...)
  • 4 À l’époque, il s’agissait du Ministère de l’Habitat. Les changements d’appellation des Départements (...)

6Toutefois, sa mise en œuvre, par son maître d’ouvrage public, la SNEC3, et son administration de tutelle4, sur le territoire de Laâyayda, a rencontré de telles difficultés qu’elle n’a pu être engagée que plus de dix ans après l’établissement du projet initial !

  • 5 À la date de rédaction de cet article (fin 2007), la réalisation du projet n’était pas encore achev (...)
  • 6 À propos des liens qui peuvent être établis entre les discours d’un acteur, autour d’une action ter (...)
  • 7 Pour une présentation détaillée du projet, voir M. Yahyaoui, 2005.

7Entre ce projet initial (1989) et celui engagé5, les modifications n’ont pas concerné seulement la surface et le contenu, mais aussi les finalités : si à l’origine, en effet, l’opérateur ambitionnait de réaliser un projet urbain intégré qui tiendrait le plus grand compte du contexte socio-spatial de son insertion6, on peut légitimement douter, aujourd’hui, qu’il reste grand chose de ses intentions7.

Encadré 1. Fiche technique sur le projet « Sidi Abdellah »

Opérateur. La SNEC (Société Nationale d’Équipement et de Construction), opérateur placé sous la tutelle du Département chargé de l’Habitat, qui a fusionné en 2004 avec d’autres organismes publics, avant que, en 2007, son regroupement avec l’ANHI (Agence Nationale de l’Habitat Insalubre), Attacharouk et les ÉRAC (Établissements Régionaux d’Aménagement et de Construction) ne donne naissance au holding d’aménagement Al Omrane.
Date de conception et de mise en œuvre. 1989 pour la première version du projet. Le projet ne fut autorisé qu’en 2001 et sa mise en œuvre fut entamée en mai 2002. À la date de rédaction de cet article, le projet n’est toujours pas totalement achevé.
Lieu d’implantation. Le territoire de l’arrondissement de Laâyayda (Ville de Salé).
Surface. 350 ha pour le projet initial. Cette superficie a été régulièrement réduite au fur et à mesure des péripéties qui ont accompagné la demande d’autorisation. De fait, la version autorisée a été réduite à 120 ha.
Articulation avec les documents d’urbanisme. Les orientations du Schéma Directeur d’Aménagement Urbain ont été à l’origine du projet : elles ont encouragé les aménageurs publics à s’intéresser à la périphérie Nord-Est de Salé et à y mener de grands projets d’aménagement. Le parti d’aménagement de la version initiale du projet, portant sur 350 ha, a été entièrement intégré dans le premier Plan d’Aménagement élaboré pour Laâyayda (1997). De ce fait, le projet, dans sa deuxième version modificative, ne fut autorisé qu’à la suite d’une demande, par l’aménageur, d’une dérogation qui a été obtenue en 2001.
Population visée. Population à revenus moyens. La version du projet autorisée en 2001 a programmé la production de 2 772 lots de terrains viabilisés, dont 2 731 lots d’habitat. En 2004, il a été décidé, par le Ministère de tutelle de l’aménageur, de réserver 664 lots pour le relogement de populations issues de certains bidonvilles de Salé.
Équipements. 41 lots destinés aux équipements socio-économiques et culturels, mais leur construction est laissée au bon vouloir des acteurs institutionnels concernés.
Objectifs. Le projet est présenté, par le discours officiel, comme visant l’intégration à la ville de la population de Salé Nord-Est et de celle résidant sur le territoire du projet. Il affirme aussi comme but celui d’arrêter le développement de l’habitat non réglementaire à Salé, principalement au nord-est de la ville, condition nécessaire à une meilleure structuration de l’espace urbanisé. Il est enfin présenté comme une action ayant la prétention de prendre en considération, d’une part, l’existant et la réalité socio-économique de Salé Nord-Est, et d’autre part, de répondre aux objectifs des documents d’urbanisme.

Le processus de territorialisation politico-administrative et ses effets : multiplication des acteurs de la gestion urbaine8 et émergence d’une nouvelle figure, celle de l’élu indocile

L’instabilité du contexte politico-administratif et la complexification du système d’acteurs de la gestion urbaine

8Le système d’acteurs constitué autour du projet Sidi Abdellah (M. Crozier, 2004) était, lors de sa première phase (1989-1992), très restreint et fermé, alors qu’il s’agissait d’un projet d’envergure. Ce système était par ailleurs dominé par un acteur tout puissant, le Gouverneur, représentant au niveau local du pouvoir central — autoritaire — (le Makhzen). Les choses changent à partir de 1992 : en premier lieu, les modifications successives apportées aux découpages politico-administratifs se traduisent par l’entrée en scène d’acteurs nouveaux et relativement puissants, les élus ; conséquemment, les acteurs publics sont conduits à se repositionner en fonction des transformations du rapport des forces en présence. Enfin, et en dernier lieu, certains acteurs — qui étaient initialement présents — sont exclus du système. Les objectifs et les conditions de réalisation du projet Sidi Abdellah évoluent donc en fonction de ce contexte éminemment instable.

  • 9 Le nouveau découpage de 1992 a apporté au territoire urbain de Salé deux nouvelles Communes urbaine (...)
  • 10 Loi 12-90 relative à l’Urbanisme, promulguée par le dahir 1.92.31 du 15 Hijja 1412 (17 juin 1992) e (...)
  • 11 L’accord de ces Commissions, qui regroupent les principaux acteurs de la gestion urbaine, est indis (...)
  • 12 À noter qu’avant la promulgation des nouvelles lois sur l’urbanisme, les projets de l’État pouvaien (...)
  • 13 C’est le cas, en particulier, de la Protection civile, de l’Office National d’Électricité (ONE), de (...)
  • 14 L’Agence Urbaine de Rabat-Salé a été créée en 1994. Elle doit donner un avis conforme sur tous les (...)
  • 15 L’IRAAT du Nord-Ouest a été créée en 1993, à l’instar de celles des autres régions, dans le but de (...)
  • 16 Renommée en 2002 « Région de Rabat-Salé-Zemmour-Zaër ».

9À l’origine, le projet concernait un territoire qui relevait administrativement de la Commune rurale de Sidi Bouknadel. En 1992, il se trouve dans le champ de la Commune urbaine de Laâyayda, nouvellement créée et rattachée au territoire urbain de Salé9. L’entrée du Président du Conseil de la nouvelle Commune urbaine de Laâyayda dans le système d’acteurs constitué autour du projet fut, à partir de 1993, rendue impérative par les nouveaux textes de loi relatifs à l’Urbanisme10. Parmi les effets que ces lois ont eus sur le projet Sidi Abdellah, il y a lieu d’en souligner au moins quatre.
• D’abord, elles ont contribué à l’élargissement du pouvoir et des marges de manœuvre du Président de la nouvelle Commune urbaine, dès lors que c’est lui qui, désormais, peut refuser de délivrer les permis de lotir malgré l’avis favorable des Commissions de lotissement11.
• Ensuite, il est exigé de l’aménageur qu’il fournisse un certificat de propriété, condition indispensable à l’obtention de l’autorisation de réalisation de son projet. L’obtention de ce certificat auprès de la Conservation foncière12 a été, ici, la principale cause de blocage, puisque la situation foncière de la zone où il était prévu de réaliser le projet était si complexe qu’elle favorisa la multiplication des contestations.
• En troisième lieu, les nouvelles lois sur l’Urbanisme ont accru le poids de certains acteurs que l’on pouvait considérer comme secondaires, mais qui, disposant désormais du pouvoir de s’opposer, lors des Commissions de lotissement, à la délivrance de ces permis, se trouvent en mesure de retarder la mise en œuvre du projet13.
• Enfin, apparaissent aussi, du côté de la puissance publique, deux nouveaux acteurs majeurs dans le domaine de l’Urbanisme : l’Agence Urbaine de Rabat-Salé14 d’un côté et l’Inspection Régionale de l’Urbanisme, de l’Architecture et de l’Aménagement du territoire (l’IRAAT)15 de la Région économique du Nord-Ouest16, de l’autre. Ces deux organismes affichent d’emblée leur volonté d’appliquer avec plus de rigueur les nouvelles règles de l’Urbanisme, et vont donc contribuer, très vite, à « resserrer l’étau » autour de l’aménageur public et à mettre fin, par conséquent, à l’extrême bienveillance dont il bénéficiait dans la première période.

  • 17 La Préfecture, à l’instar de la Province, est dirigée par le représentant de l’État qui est le Gouv (...)

10À partir de 1997, le système d’acteurs constitué autour du projet est devenu très conflictuel. Les élections communales qui sont organisées à cette date font émerger dans la Commune urbaine de Laâyayda des élus opposés au projet Sidi Abdellah. Et, toujours à la même date, le Ministère de l’Intérieur entreprend un nouveau découpage administratif, lequel, ici, aboutit à la scission de la Préfecture de Salé17 en deux nouvelles entités : les Préfectures de Salé Al Médina et de Sala Al Jadida, dont allait dépendre administrativement la nouvelle Commune urbaine de Laâyayda. Ce changement a eu des effets de premier ordre sur le projet : en effet, l’aménageur public s’est retrouvé face à un nouveau Gouverneur (celui de Sala Al Jadida) qui refusa d’acter la totalité des acquis et avantages qu’il avait obtenus de l’ancien Gouverneur de la Préfecture de Salé.

  • 18 Dahir 1.02.297 du 25 Rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi 78-00 portant Chart (...)
  • 19 Elle compte cinq Arrondissements : Laâyayda, Tabriquet, Bab Lamrissa, Bettana et Hssaine.

11Ce découpage administratif est resté en vigueur jusqu’en 2003. Il eut pour effet la multiplication des acteurs autour du projet, dont certains, qui avaient pourtant des responsabilités dans la gestion urbaine, développèrent des actions collectives qui ralentirent, voire bloquèrent, des décisions essentielles pour le devenir du projet. Comme une telle situation était devenue excessivement fréquente dans le Maroc urbain des années 1990, les pouvoirs publics décidèrent, à la veille des élections municipales de 2003, d’opérer un revirement complet dans leur conception de la gestion administrativo-politique des zones urbanisées et ce par la promulgation d’une nouvelle Charte communale18. Après deux décennies durant lesquelles l’heure était au fractionnement sans cesse renforcé des villes entre plusieurs entités administratives (sans parler des agglomérations urbaines), l’heure était venue de « l’unité des grandes villes ». L’institution ou la renaissance de cette unité s’accompagna de la création de conseils communaux, appelés conseils de villes, au niveau de chaque grande ville, chacun élisant son Président (équivalent du Maire). Les Communes urbaines préexistantes, qui avaient été dissoutes à l’occasion de cette opération de regroupement, devinrent de simples arrondissements urbains, lesquels servirent aussi de circonscriptions électorales. C’est, entre autres, ce qu’il est advenu de Laâyayda. Après cette réforme, donc, la Commune urbaine de Salé (appelée aussi Mairie de Salé) reprit vie19 en même temps que l’on en revint à la seule Préfecture de Salé, celle de Sala Al Jadida étant dissoute.

12Ce revirement ne fut pas non plus sans conséquences sur le projet. En effet, l’adoption de la Charte communale de 2003 fit en sorte que, à partir de cette date, toutes les décisions relatives aux projets d’aménagement relèvent du Conseil de la Ville et non de celui de l’Arrondissement de Laâyayda. Par ailleurs, l’arrivée de nouveaux élus fit que ceux-ci eurent besoin de temps pour prendre connaissance des dossiers — entre autres de celui de Sidi Abdellah — et statuer sur les demandes d’autorisations présentées par l’aménageur. En outre, dès lors qu’ils disposaient désormais du pouvoir d’accorder ou non ces autorisations, les nouveaux élus — dont, en particulier, le Président du Conseil communal — firent fi de nombre de décisions précédemment adoptées et exigèrent de l’aménageur de nouveaux efforts, principalement en matière d’équipements.

L’émergence de nouveaux élus contestataires : un projet jugé trop ample et dont les conséquences politiques sont imprévisibles

13S’il est assez facile d’admettre que les élus de la période d’avant 1992 étaient naïfs et fortement soumis au Makhzen, force est de constater que ceux issus des élections de 1997 se démarquent très nettement de ces comportements. Il en résulte une relation très tendue entre des élus fréquemment récalcitrants et l’aménageur public. Les élus de cette mandature (1997-2003) que nous avons interrogés considèrent en effet qu’ils constituent une nouvelle génération d’élus, plus avertis et moins soumis au Makhzen que leurs prédécesseurs qui siégeaient dans le Conseil de la commune de Sidi Bouknadel. Ils se considèrent comme les principaux interlocuteurs de l’aménageur public pour ce qui est du projet et, d’une façon plus générale, ils estiment qu’ils ont à connaître et à décider de tout ce qui concerne l’aménagement du territoire dont ils sont élus. Rien d’étonnant, donc, à ce que de telles positions aboutissent à tendre leurs relations avec l’aménageur; et que ces tensions puissent parfois dégénérer en conflits, dès lors que l’amé- nageur ne modifie en rien l’attitude et les comportements qui étaient les leurs dans la période antérieure (1989-1992), à savoir qu’il se considère toujours comme légitime et compétent par essence et qu’il attend du Makhzen un appui systématique sur toutes les décisions qu’il prend ou les opérations qu’il engage.

14La plupart des élus ont donc manifesté leur rancune envers l’aménageur public, lequel, selon eux, aurait commis de sérieuses erreurs. La principale serait justement l’alignement de son mode de faire sur les pratiques makhzéniennes, caractérisées par l’arrogance, et, surtout, le mépris des acteurs locaux : toute décision vient « d’en haut » et ne se discute pas. En second lieu, les élus estiment que les décisions prises sont arbitraires, et donc souvent abusives, ce qu’illustrerait le recours trop systématique à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, alors que la dimension d’utilité publique n’a jamais été démontrée. Il appert en particulier que les élus n’arrivent pas à admettre que les projets d’habitat revêtent un tel caractère ; ils l’auraient sans doute admis — c’est du moins ce qu’ils nous ont déclaré — pour un projet dont les finalités sociales auraient été avérées, par exemple s’il avait servi à reloger des populations démunies. Au bout du compte, ils considèrent que l’opération Sidi Abdellah n’est conduite que pour permettre à l’aménageur de spéculer, fusse au prix d’une spoliation pure et simple des occupants des lieux.

  • 20 À titre d’exemple, il a exigé une cession à la Commune, à titre gratuit, de quelques lots de terrai (...)
  • 21 Selon nos interlocuteurs, l’aménageur aurait adopté une « stratégie de générosité », c’est-à-dire q (...)

15L’ex-Président du Conseil communal de Laâyayda, issu des élections de 1997, incarne cette indocilité des élus. C’est durant son mandat que le projet a connu le retard maximal, car il a bloqué par tous les moyens la procédure d’autorisation du projet. En outre, comme il était fort de son double mandat de Président du Conseil communal et de Député, ce qui n’était pas le cas des deux Présidents de la période précédente, il était en mesure de tenir tête au Gouverneur, voire de s’opposer à ses demandes. L’accès à la députation lui a permis d’élargir ses marges de manœuvre (A. Abouhani, 1999). Tout au long de son mandat, il a exigé de l’aménageur différentes concessions20 jusqu’à ce qu’il finisse, à la toute fin de son mandat, par accepter de délivrer l’autorisation tant convoitée. Son changement de position n’a été produit que pour des raisons particulières, rentrant dans le cadre d’une régulation paradoxale du système d’acteurs, conflictuel et fragile, constitué autour du projet21.

16Outre les comportements autoritaires de l’aménageur et sa médiocre prédisposition à la concertation avec les élus, on peut trouver une explication à l’opposition de ces derniers dans le « risque » politique que constituerait la création d’un nouveau territoire par le projet Sidi Abdellah. En effet, tous les élus que nous avons interrogés nous ont fait part d’une double crainte : d’une part, ils pensent que si le projet était réalisé, il favoriserait l’installation de populations hétérogènes en termes de composition sociale et qu’il aggraverait les tensions sociales, dès lors que la Commune ne dispose que d’un nombre très insuffisant d’emplois pour la population déjà résidente ; d’autre part, ils considèrent qu’il constituerait un fardeau insupportable, puisque l’Arrondissement de Laâyayda ne dispose même pas des moyens suffisants pour assurer une gestion et un entretien corrects de l’existant.

17Au-delà des discours, la crainte fondamentale des élus réside dans l’arrivée d’une population nouvelle sur laquelle il lui serait très difficile d’exercer son pouvoir, puisqu’elle serait certainement composée de groupes sociaux de niveaux (économiques, culturels, etc.) sensiblement supérieurs à ceux des populations actuellement installées, lesquelles, du fait du statut non réglementaire de leur occupation, recherchent en permanence des relations de clientèle, des alliances, des compromis, etc., dans le but de sécuriser cette occupation et d’améliorer leurs conditions de vie.

  • 22 Cf. Plan d’Aménagement de Laâyayda, homologué en 2004.
  • 23 Cette forme d’habitat concerne 45 % de la population de Salé et occupe 41 % de la superficie totale (...)
  • 24 En fait, le projet prévoit 41 lots d’équipements, mais leur construction reste hypothétique, car el (...)

18Par ailleurs, les élus de l’Arrondissement de Laâyayda gèrent actuellement une population qui est fortement concentrée sur une portion très restreinte du territoire administratif, de l’ordre de 190 ha22. Or, si le projet Sidi Abdellah se concrétisait, il se traduirait par un espace aménagé venant ajouter 120 ha et environ 20 000 habitants aux surfaces et aux populations à gérer. En conséquence, le projet s’accompagnera presque certainement d’une recomposition sociale et d’une reconfiguration territoriale de l’Arrondissement, deux processus dont les effets risquent d’être très sérieux sur le plan des équilibres politiques. Les élus craignent donc d’être dépourvus d’arguments et de manquer de légitimité pour contrôler — à leur avantage — cette population nouvelle et, éventuellement, la mobiliser. En effet, dans la configuration actuelle, la « mobilisation » des habitants — pour ne pas dire leur clientélisation — en vue des élections s’opère, à Salé — première ville du pays par l’importance de l’habitat non réglementaire23 — par le biais d’associations de quartiers principalement constituées dans ce type d’habitat (A. Abouhani, sans date). Et les élus de Salé sont rodés, depuis tant d’années, à l’instrumentation de telles associations ! Sous leur discours perce donc une inquiétude dont les raisons objectives sont évidentes : dès lors que des populations nombreuses s’installeraient dans un quartier légal, la création d’associations « dédiées » à la régularisation de ce quartier n’aurait plus de sens, ce qui ne serait pas sans poser problème pour la « mobilisation », au moment des élections, des voix de ses habitants (A. Abouhani, 2000). Ils sont également conscients que, s’ils veulent capter les voix de cette population, il leur faudra se situer sur de nouveaux terrains de revendications : la construction d’équipements collectifs — puisque le projet n’en prévoit guère24 — et la création d’emplois par l’installation de nouvelles activités. Or, ni l’une ni l’autre de ces propositions ne sont en mesure d’être satisfaites par les élus : les équipement collectifs ne sont pas décidés par les Arrondissements — pas plus, d’ailleurs, que par les Communes —, mais relèvent de la compétence des Ministères ; quant aux emplois, une zone d’activités pourrait certes être aménagée, mais il aurait fallu, à tout le moins, que le projet en planifie l’emplacement.

19De fait, les arguments avancés par les élus pour s’opposer au projet peuvent être tenus pour rationnels dès lors qu’ils se situent, à l’échelle de l’Arrondissement, dans une logique d’avantages à en tirer et de risques à courir sur les plans économiques et sociaux. L’aménageur, pour sa part, se préoccupe beaucoup plus de la question sous l’angle du risque financier comparé à la rentabilité de l’investissement consenti. Ceci étant, il est probable que les élus de l’Arrondissement de Laâyayda se préoccupent aussi du risque politique que la venue d’une population nouvelle, dont ils ne savent comment ils vont la contrôler, représente pour eux.

La territorialisation des populations : un processus qui se déroule dans le conflit avec les pouvoirs publics

  • 25 On dénombre en effet 88 parcelles pour lesquelles 600 propriétaires individuels ou indivis ont été (...)
  • 26 Il s’agit du Caïd Ben Acher Belaroussi. Celui-ci était propriétaire de la quasi-totalité des terrai (...)
  • 27 La complexité de la situation foncière ne peut être traitée dans le détail dans le cadre de cet art (...)
  • 28 Ces terrains étaient pour la plupart couverts par des titres fonciers anciens qui n’avaient jamais (...)

20Pour la réalisation du projet, l’aménageur, fort de son statut de société publique, a eu recours à la procédure d’expropriation. L’assiette foncière du territoire délimité pour le projet Sidi Abdellah est d’une extrême complexité, à la fois parce que le morcellement parcellaire y est considérable et que le nombre de propriétaires privés dans l’indivision est très élevé25 (Fig. 2). Elle fait partie des grandes superficies de terrains appartenant à un ancien Caïd de l’époque coloniale26. Eu égard à cette complexité de la situation foncière27, l’aménageur a limité, dans une deuxième étape, la procédure d’expropriation aux seuls terrains où il avait pu acquérir des parts indivises à l’amiable28.

  • 29 Nous reviendrons sur cette Association, sa constitution, ses objectifs, son rôle, en infra.

21Une partie de ces terrains est occupée par les membres de l’Association dénommée « Bled Belaroussi »29 ; ils les ont acquis sous la forme de parts indivises et par contrats sous seing privé, dans le but d’y construire leurs maisons, en situation illégale, bien évidemment.

  • 30 Décret 2.94.476 du 24 octobre 1994, publié au BO 4285 du 14 décembre 1994.
  • 31 À propos des conflits liés aux projets d’aménagement, voir C. Larrue et al., 2004.

22Une autre partie de ces terrains est restée au nom des héritiers « Ben Daoud », c’est-à-dire des descendants de l’ancien Caïd. Quand il a entamé son action, l’aménageur public se croyait en position de force puisqu’il incarnait les trois sources de pouvoir que sont la tutelle de l’administration chargée de l’Habitat, qu’il était en possession d’un décret d’expropriation30, et qu’il bénéficiait enfin de l’aide et de l’appui de l’autorité locale représentée par le Gouverneur. Il n’a cherché, à aucun moment, à comprendre les dynamiques et processus de territorialisation en cours, portés par les populations (F. Navez-Bouchanine, 1990). Or, le déroulement des événements a montré qu’en fait les propriétaires fonciers avaient développé une véritable compétence dans la mobilisation des sources de pouvoir, qu’ils ont utilisée pour neutraliser l’aménageur public. En effet, une fois la procédure d’expropriation engagée (1994), ils se sont mobilisés (dans un cadre organisé ou non) pour défendre leurs intérêts et devenir, à partir de 1995, des acteurs incontournables du système d’acteurs constitué autour du projet, non pas pour participer à sa « construction », mais pour en freiner l’avancement et, si possible, le bloquer31.

Figure 2. Un extrême morcellement de l’assiette foncière de la version initiale du Projet.

Figure 2. Un extrême morcellement de l’assiette foncière de la version initiale du Projet.

Source : Plan cadastral de Salé.

Cartographie : M. Yahyaoui, reprise par F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.

L’action de la population : stratégies développées et sources de pouvoir mobilisées

L’Association Bled Belaroussi : une action collective organisée et efficace32

  • 32 Ce conflit a été médiatisé par la presse nationale sous l’appellation « L’affaire du TF 3221 », le (...)

23En devenant propriétaire en indivision dans le titre foncier objet de la procédure d’expropriation qu’il allait lui-même engager, l’aménageur public s’est « fourré dans un sérieux guêpier » puisqu’il était désormais entouré par les autres propriétaires indivis, lesquels furent profondément irrités par la tentative de les évincer de leurs biens et rapidement convaincus d’aller jusqu’au bout dans le conflit qui se dessinait. Pour affirmer leur solidarité, ces propriétaires se constituèrent en une association, « Bled Belaroussi ». Leur mobilisation eut de sérieuses conséquences sur la mise en œuvre du projet Sidi Abdellah et sur l’image de marque de l’aménageur et de celle de son administration de tutelle. L’erreur majeure commise par ces derniers réside certainement dans le fait d’avoir considéré ces propriétaires comme de vulgaires paysans, illettrés et faciles à manipuler. Vexés par cette attitude, les propriétaires du Bled Belaroussi se mobilisèrent pour « donner une vraie leçon […] à tous les pouvoirs publics se permettant de sous-estimer les citoyens et de les spolier de leurs biens », comme nous l’a déclaré un membre de l’Association. Cette action collective, menée avec maîtrise et agressivité, a porté ses fruits, puisque l’Association est non seulement parvenue à contraindre l’aménageur à exclure de la procédure d’expropriation la partie du terrain occupée de fait par ses membres, mais qu’elle a aussi singulièrement perturbé l’action publique.

  • 33 Cet avocat occupa durant un temps une fonction importante au sein d’un parti politique de gauche, a (...)
  • 34 Ils ont sollicité la presse de l’Union Socialiste des Forces Populaires (l’USFP), qui compte deux q (...)
  • 35 Cela ne manque pas d’étonner pour l’époque, alors que le Ministère de l’Intérieur exerçait une tute (...)
  • 36 Parmi ces points, on peut citer :
    — les injustices et les abus d’un État qui se soucie peu des in (...)

24Ce succès est le fruit d’une véritable stratégie, conçue clairement, avec des objectifs bien définis et des principes d’action réfléchis : la politisation du conflit est explicitement voulue ; et il est prévu d’emblée que l’action doit être conduite simultanément sur trois plans, administratif, judiciaire et médiatique. Sur le plan administratif, les responsables de l’Association ont saisi toutes les administrations concernées par les problèmes fonciers, tant au niveau local que central, afin d’expliquer leur position et solliciter une intervention positive en leur faveur. Conscients des limites que comportait cette voie, car bien informés de ce que les administrations marocaines ne se donnent que rarement la peine de répondre aux doléances des citoyens, ils se sont lancés en parallèle dans l’action judiciaire : pour ce faire, ils ont engagé un avocat qui bénéficie d’une expérience reconnue, mais aussi d’un réel poids politique33. Compte tenu de la lourdeur de l’appareil judiciaire au Maroc, ils ont décidé de faire connaître leur affaire dans les médias, estimant que cette « publicisation » représentait sans doute la voie la plus efficace, car susceptible d’accroître leurs chances de voir les deux autres modes d’action déboucher sur des résultats. Ils ont donc concentré un maximum d’efforts sur cette voie médiatique, mobilisant la presse écrite des partis politiques de gauche, lesquels se trouvaient alors dans l’opposition (nous nous situons en effet alors peu avant l’avènement du gouvernement dit « d’alternance », en 1998)34. Afin de porter des coups sévères au gouvernement de l’époque, cette affaire a très vite été accaparée politiquement par ces partis et leurs journaux, qui ont volontiers publié les articles de l’association dans leur intégralité et sans conditions. Les radio et télévision nationales furent également sollicitées et la cause de l’association y fut exposée, et souvent défendue, à l’occasion de reportages aussi bien radiodiffusés que télévisés, effectués grâce à la mobilisation de tout un réseau de relations constitué d’amis ou de parents proches de membres de l’association et travaillant dans la presse audiovisuelle35. Pour ce qui est de la politisation du conflit, la stratégie des membres de l’Association a consisté en ce que chaque membre intègre un parti politique se trouvant alors dans l’opposition. Par ce biais, l’Association recherchait des parrainages politiques et, surtout, souhaitait donner une dimension nationale au conflit en en faisant remonter les tenants et aboutissants jusqu’au Parlement. Là encore, la stratégie adoptée fut couronnée de succès, puisque une question écrite et une question orale furent effectivement posées en ce lieu par certains parlementaires soutenant l’action de l’association. Que ce soit sur le plan des médias ou sur celui politique, le discours de l’association fut entendu, et relayé, parce qu’il mettait en avant des problèmes bien ciblés36, qui, si leur point de départ était territorialisé, renvoyaient à des questions très générales. C’est ainsi que l’association put gagner à sa cause la sympathie de nombreux citoyens et leur faire partager son hostilité envers un Makhzen déjà largement discrédité aux yeux de ces mêmes citoyens.

Les héritiers Ben Daoud : des stratégies développées dans un cadre social non organisé et conflictuel37

  • 37 Ce conflit a été médiatisé dans la presse nationale sous l’appellation « L’affaire du TF 11097 ».

25À la différence des membres de l’Association Bled Belaroussi, les héritiers Ben Daoud ne se sont pas constitués en association. La voie qu’ils ont privilégiée est celle du trouble à l’ordre public en empêchant par la force (il y a même eu utilisation d’armes blanches) le démarrage des travaux de viabilisation des terrains qu’ils occupent, ce qui a eu pour effet de bouleverser le calendrier de la mise en œuvre du projet Sidi Abdellah. Les interviews accordées par certains héritiers donnent à penser que cette affaire, au-delà d’un simple conflit entre deux parties, est l’occasion de monter une scène sur laquelle une population frustrée extériorise la colère qu’elle a accumulée depuis longtemps à l’encontre d’un Makhzen — conception populaire de l’État — abusif, arrogant, oligarchique… Le défaut de démocratie, et tout particulièrement de démocratie locale, durant les décennies précédentes, a en effet été tel que les simples citoyens ont perdu toute confiance en l’autorité. Ce conflit serait donc avant tout l’expression d’un affrontement qui aurait pour origine une crise de confiance vis-à-vis d’un Makhzen haï.

  • 38 Depuis l’avènement du gouvernement dit « d’alternance » en 1998 (ex-opposition), c’est la presse in (...)

26Les héritiers Ben Daoud, dans leur volonté de défense d’un terrain qu’ils considèrent comme leur, n’en ont pas moins développé eux aussi une stratégie visant à mobiliser la justice et la presse. Si la première voie a abouti à un échec, le tribunal administratif de Rabat ayant reconnu la légalité de l’action de l’aménageur, la seconde s’est avérée plus efficace. En effet, la médiatisation du conflit a été telle que l’aménageur a été contraint, sous la pression des articles de presse publiés par les journaux des partis d’opposition — à l’époque38 —, de négocier avec eux pour qu’ils libèrent leurs terrains — alors pourtant que le tribunal administratif avait jugé en sa faveur ! Une sortie négociée du conflit a cependant pu être trouvée après que l’aménageur eut procédé à un recul stratégique, en acceptant une sensible augmentation du montant des indemnités versées à ceux qui acceptaient d’être expropriés, le montant initial ayant été fixé par une commission locale d’expertise.

Un conflit au cœur des processus de territorialisation/déterritorialisation des populations

  • 39 Il s’agit d’un dicton marocain, voire de tous les pays arabes.

27« L’homme meurt pour son honneur et sa terre »39, tel est le principe mobilisateur des propriétaires fonciers, prêts à aller jusqu’au bout dans leur action de défense de leurs biens touchés par l’expropriation. Ainsi, à l’action de « territorialisation abusive », en quelque sorte, de l’État, répond une mobilisation des propriétaires. Dès lors que l’on cherche à comprendre l’enjeu, ainsi que la portée, de ces conflits pour les propriétaires, force est d’admettre que, dans le premier cas (Association Bled Belaroussi), il s’agit, certes, d’une opposition à la violation de la propriété de terrains, mais, plus encore, d’un mouvement de défense d’un territoire construit ou en cours de construction. Il s’agit donc, dans ce cas, d’un conflit qui met en jeu la légitimité territoriale, révélant ainsi qu’un processus de territorialisation a été entamé ici par les populations depuis au moins une décennie. Quand, vers la fin des années 1980, l’État s’engage à son tour, à travers le projet Sidi Abdellah, dans la territorialisation de son action, la confrontation devient inévitable. Dans le second cas (Héritiers Ben Daoud), le conflit manifeste plutôt une volonté de défense d’un bien — en l’occurrence, le terrain — à valeur marchande, c’est-à-dire monnayable. Il s’agit dans ce cas d’un conflit dans lequel les populations cherchent, en s’opposant à l’aménageur, à obtenir le prix le plus élevé possible des terres expropriées, la préservation d’un territoire n’étant jamais énoncée comme un objectif, sans doute parce que, ici, un processus de déterritorialisation et de déstructuration sociale est à l’œuvre de longue date, ayant débuté bien antérieurement à une action publique qui n’est venue que l’exacerber et, d’une certaine manière, le parachever.

Le quartier des habitants de l’Association Bled Belaroussi : un territoire construit

28L’analyse de cette situation conflictuelle et du sens que les membres de l’Association Bled Belaroussi donnent au conflit, permettent en effet d’avancer que celui-ci ne saurait se résumer à la seule défense d’un bien foncier : il s’agit de la défense d’un territoire. Dans cette périphérie nord-orientale de Salé, en effet, le Bled Belaroussi porte les traces matérielles indiscutables d’une forte appropriation par ses occupants et son organisation spatiale exprime leur organisation sociale ; il revêt simultanément pour eux une dimension idéelle forte, dont témoignent leurs discours et leurs représentations.

  • 40 Le niveau d’instruction, l’entrain, la conviction, la détermination, la confiance, la solidarité, u (...)
  • 41 L’association est présidée par un ancien responsable de la Banque Al Maghreb (Banque Centrale du Ma (...)

29La constitution de l’association est, à ce titre, révélatrice. Le langage tenu par ses membres est guerrier, il témoigne de leur détermination à aller jusqu’au bout pour défendre leur territoire et pour donner une « vraie leçon » au Makhzen qui, du jour au lendemain, s’est intéressé à un espace qui, selon eux, constituait un simple no man’s land, voire, plus exactement, une terre de non-État lorsqu’ils se le sont approprié. Cette association n’est pas ordinaire, car elle ne constitue en aucune sorte un conglomérat d’intérêts particuliers qui se seraient retrouvés à l’occasion du conflit. Si ce dernier a accéléré la constitution légale de l’association, celle-ci n’en existait pas moins depuis longtemps de manière informelle. Ses membres présentent par ailleurs de nombreux traits de caractère communs40, peut-être parce que leur statut social est relativement homogène41, une conséquence d’un mode de recrutement qui privilégie le lien familial et les relations professionnelles ou amicales. Cette similitude sociale, l’existence d’interrelations fortes entre les habitants, l’ancienneté de l’installation et le fait que celle-ci ait généralement procédé d’un choix volontaire, rendent compte de la transformation de cette zone périurbaine de Salé en un véritable territoire.

30Par ailleurs, le quartier qui s’y est construit, bien que sans respect des règlements d’urbanisme, fait l’objet de la part des habitants de représentations largement partagées. À l’origine, tous ou presque partageaient un même rêve : vivre en ville tout en résidant à la campagne. Ils avaient ciblé, pour ce faire, la périphérie Nord-Est de Salé, qui offrait des terrains maraîchers convenant à la construction et à des prix abordables, car situés hors du marché foncier légal. Il leur était donc possible, à proximité immédiate de la ville, de disposer de vastes superficies pour y construire des habitations relativement spacieuses, voire d’acquérir des fermettes permettant de s’adonner à l’élevage de volailles ou de vaches laitières. Ce rêve ne peut être dissocié des représentations que les citadins de Salé se faisaient jadis — mais encore à une période relativement récente — de cette périphérie : un lieu mythique pour aller y pique-niquer dans un cadre très agréable (abondance de la verdure, canaux d’irrigation [sania], vergers d’orangers, etc.) (K.L. Brown, 2001). Cette pratique traditionnelle des grandes familles slaouis, réputées plus généralement pour leur goût et leur raffinement, a contribué à faire attribuer à ces lieux une valeur particulière, que les nouveaux habitants ont récupérée pour y fabriquer un quartier résidentiel auquel ils sont fortement attachés.

31Le nom que ses membres ont donné à leur association fait, lui aussi, sens. Littéralement, Bled Belaroussi signifie terre Belaroussi, en référence au domaine foncier de l’ancien caïd de l’époque coloniale. Si l’ombre de cet ancien caïd paraît encore planer, c’est moins en raison d’une quelconque vertu de cette personne que parce que les membres de l’association ont choisi de référer à lui par une dénomination savante qui leur permet de mobiliser les ressources symboliques que cet espace a capitalisées tout au long de sa domination par le caïd : en donnant ainsi une seconde vie à ce personnage oublié, ils ont facilité le sentiment d’appartenance et les facultés d’appropriation des membres de l’association, participant par ce biais aussi à leur processus de territorialisation. De ce fait, la bonne traduction de Bled Belaroussi devrait être le territoire Belaroussi, un territoire qui ne s’est pas construit à partir de références juridiques mais en mobilisant la mémoire et les références historiques que les lieux portaient en eux.

Le quartier non réglementaire Ben Daoud : un territoire en construction sur les « ruines » d’un autre en déconstruction

  • 42 Certains héritiers ont vendu la totalité de leurs parts indivises pour partir ailleurs, d’autres en (...)

32Avant l’intervention de l’aménageur public, les héritiers Ben Daoud n’étaient ni organisés, ni solidaires. Leurs relations étaient souvent conflictuelles. Certains d’entre eux ont vendu leurs parts indivises à l’insu des autres42, ce qui a été une source de malentendus. Peu solidaires les uns envers les autres, ces héritiers ne se préoccupent pas de défendre ensemble un territoire auquel ils se seraient attachés affectivement.

33D’autres, qui sont restés sur place, sont les témoins d’une organisation sociale en voie de dislocation. S’ils s’opposent à l’aménageur, c’est pour lui céder leurs parts, dans le cadre de la procédure d’expropriation, au meilleur prix. Ils recherchent donc une sortie négociée au conflit et ils cesseront toute lutte à partir du moment où les indemnités dont ils doivent bénéficier seront révisées à la hausse.

  • 43 Convention signée en mai 2001 par le Secrétaire d’État à l’Habitat, le Gouverneur de la Préfecture (...)

34C’est parce que l’organisation sociale de ces propriétaires indivis était déjà bien déstructurée, d’une part, et que certains d’entre eux (au nombre de cinq) avaient vendu leurs parts en catimini, qu’un quartier non réglementaire, appelé « Ben Daoud », put se construire sur ces terrains. Et ce sont ses habitants « clandestins » ou « illégaux » qui se constituèrent en association — une association portant le nom du quartier — dans le but de parvenir à sa régularisation. Dès que le terrain sur lequel ils avaient construit fut concerné par l’expropriation, au même titre que les autres terrains demeurés propriété (indivise) des héritiers Ben Daoud, ils se lancèrent dans l’action collective. Celle-ci, visant à l’enclenchement de négociations avec l’aménageur, cherchait à éviter l’expropriation. Leur action a permis une issue négociée de la crise, à la suite de la signature d’une convention43 avec l’aménageur public. Cet accord spécifiait que l’aménageur acceptait de prendre en charge la restructuration du quartier dans le cadre du projet Sidi Abdellah. Un tel résultat n’en demeure pas moins le fruit de l’interaction de leur action avec celle des élus de la Commune urbaine de Laâyayda, et en particulier le Président-Député. Eu égard à la situation d’irrégularité dans laquelle ces occupants se trouvaient, ils ont cherché à sécuriser leur occupation en s’alliant avec le Président-Député du Conseil de Laâyayda, issu des élections de 1997, qui a d’autant plus volontiers parrainé leur action qu’il pouvait, grâce à elle, accentuer sa pression sur l’aménageur.

  • 44 Parmi les signes de leur organisation et des liens de solidarité qui les unissent, on peut citer : (...)

35En définitive, et paradoxalement, ce sont ici les habitants « illégaux » — et non les propriétaires du foncier — qui manifestent un réel attachement à leur quartier, présentant une organisation sociale relativement solide avec des liens de solidarité forts44, et se mobilisant pour le défendre, tous éléments qui tendraient à montrer que cette fraction d’espace est en train de se constituer en territoire. À la différence des propriétaires, les occupants sans titre n’étaient pas prêts à accepter des indemnités, quelles qu’aient été les propositions de l’aménageur, dès lors qu’elles étaient la contrepartie de leur déguerpissement.

36Sur les terrains des héritiers Ben Daoud, deux dynamiques socio-spatiales nettement opposées sont donc à l’œuvre : celle des propriétaires indivis d’une part, celle menée par les habitants du quartier non-réglementaire Ben Daoud d’autre part. Cette dernière fait émerger un « nouveau » territoire sur les « ruines » d’un ancien en cours de dissolution. Pour le marquage de leur territoire en construction, les habitants du quartier Ben Daoud ont eu recours à sa dénomination en reprenant le nom du territoire précédent, occupé par les héritiers Ben Daoud. À l’instar des membres de l’association Bled Belaroussi, ils recherchent ainsi à légitimer leur occupation et leur appropriation des lieux en mobilisant des références historiques, seule manière, pour eux, de faire, puisqu’ils ne peuvent s’abriter derrière des titres fonciers légaux ou une reconnaissance de fait de leur occupation par les autorités ou par l’aménageur.

Conclusion

37À défaut de fournir un cadre de convergence d’intérêts, eu égard aux prétentions intégratives de l’action territoriale publique, le système d’acteurs « construit » à l’occasion du projet Sidi Abdellah a constitué en quelque sorte un champ ouvert où se sont déployés les conflits entre l’État, les acteurs locaux, les propriétaires du sol et les occupants de fait ; ces conflits se sont noués autour de la légitimité dont chacun de ces acteurs se prévaut sur le territoire du projet.

38Pour l’État, au travers de ses administrations et de l’aménageur public, la délimitation du territoire du projet vaut légitimation de son action, puisqu’il opère ici au nom de l’intérêt public ; de ce fait, toutes ses décisions sont défendues en référant à cet intérêt général et ne peuvent être contestées. Mais il fonde aussi cette légitimité sur le fait qu’il considère savoir mieux faire que les acteurs locaux.

39Les élus locaux, pour leur part, se considèrent comme légitimes pour intervenir, concevoir, négocier dans les entités politico-administratives que les découpages officiels leur ont dévolues et dans lesquelles ils disposent de pouvoirs que leur ont conféré les différents textes législatifs et réglementaires ; des pouvoirs qui, toutefois, évoluent au cours du temps avec les modifications que subissent ces textes. Mais ils estiment aussi que leur légitimité politique découle de la capacité qu’ils ont démontrée, parfois bien avant que ces découpages soient institués, pour accompagner le processus de territorialisation des populations, en s’opposant à ce qui peut être perçu comme des ingérences, voire des agressions des acteurs centraux (État).

40Quant à la population, la légitimité territoriale qu’elle revendique et pour laquelle elle se mobilise, ne se résume pas à une simple légitimité résidentielle — d’occupation des lieux —, mais réfère au fait qu’elle a manifesté des compétences pour « construire » son territoire, qu’elle a mobilisé de multiples ressources pour ce faire et qu’elle l’a marqué matériellement et symboliquement. Car, au-delà des représentations que cette population se fait de la périphérie où elle s’est installée et des possibilités que cette dernière lui offre sur les plans matériel ou symbolique, c’est fondamentalement « l’absence » de l’État dans cette marge urbaine (Salé Nord-Est) qui constitue la principale raison pour laquelle elle a inscrit fortement sa marque et son appropriation dans l’espace, et, partant, en a fait « son » territoire.

41Les conflits qui se sont noués autour du projet Sidi Abdellah montrent aussi que les acteurs locaux, tant les élus que les populations, ne sont ni désarmés face à la puissance publique, ni tétanisés par la crainte de ses réactions. Ils sont prêts à aller jusqu’au bout en développant des stratégies réfléchies et en mobilisant toutes leurs ressources, en particulier les réseaux qui les mènent jusqu’aux sources du pouvoir. Contrairement à ce que l’on pourrait penser, les populations ne sont pas soumises et ne sont pas prêtes à accepter les événements comme une fatalité (F. Navez-Bouchanine, 2002). Elles anticipent, rusent, contournent, s’opposent, négocient, etc. Ces conflits qui ont la périphérie Nord-Est de Salé comme cadre permettent également de mieux appréhender la nature des relations qui existent entre acteurs centraux et locaux : celles-ci sont principalement de l’ordre de la confrontation de logiques et de stratégies, les antagonismes étant généralement si forts que l’on peut douter des chances de réussite d’une action territoriale, quelle qu’elle soit, qui serait exclusivement décidée et mise en œuvre « d’en haut ». Mais si ces antagonismes sont aussi forts et ne prêtent guère à l’adoption de compromis, c’est sans doute parce qu’aucun des acteurs ne fait confiance à l’autre (A. Bourdin et al., 2006). L’État demeure très discrédité aux yeux de la population, comme si le dicton populaire « Le Makhzen est indigne de confiance » fondait toujours l’attitude des habitants. Ce manque de confiance a constitué une entrave à toute tentative de sortie négociée du conflit, alors pourtant que des solutions avaient été identifiées, mais celles-ci maintenaient l’État, au travers de l’aménageur public et de son administration de tutelle, dans un rôle prééminent, et leur mise en œuvre aurait nécessité un consentement explicite de la part des élus et de la population, ce qui fut impossible à obtenir.

42Le système d’acteurs constitué autour du projet Sidi Abdellah a fonctionné et fonctionne toujours selon des règles du jeu peu claires. Les seules qui soient identifiables sont constituées des dispositions juridiques et réglementaires relatives à l’Urbanisme, derrière lesquelles se retranchent en permanence les autorités ; mais elles se sont révélées très vite insuffisantes dès que les conflits sont apparus, et, de ce fait, elles ont été outrepassées par les différents acteurs. Le système s’est donc régulé d’une manière paradoxale, en dehors des lois, des règlements, des conventions, etc. En l’absence d’une réelle coordination entre acteurs, la régulation s’est faite, d’une part, par les interventions de l’autorité locale et par la multiplication des réunions de gestion de crise, et, d’autre part, à partir du niveau central, par l’action conséquente d’acteurs puissants (Palais, Ministère de l’Intérieur, personnes influentes…) pour appuyer l’aménageur et pour trouver une issue à la crise entre ce dernier et les élus. En outre, la régulation du système s’est faite, à une certaine phase du projet, sous la forme de négociations forcées ou d’actes de marchandage illégaux (« dessous de table », lots de terrains attribués, par complaisance, à titre gratuit, à certains décideurs locaux, etc.) menés par l’aménageur public avec la population et les élus.

43En définitive, force est de constater que l’écart demeure grand entre les conceptions et objectifs des acteurs centraux et ceux du niveau local. Pour réduire cet écart et pour faire converger les actions de tous ces acteurs, beaucoup reste encore à faire et le chemin à parcourir pour parvenir à une éventuelle solution est manifestement tortueux, tant la défiance est grande envers le Makhzen, ce dernier persistant à considérer qu’il est seul à porter l’intérêt général et se refusant, de ce fait, à associer quiconque à ses décisions. Ainsi, le blocage du projet Sidi Abdellah résulte d’une crise sérieuse de gouvernance urbaine.

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Notes

* Cet article est issu d’une communication présentée lors du séminaire « Territoires et politique », tenu à Rabat (INAU) les 19 et 20 octobre 2007, et organisé dans le cadre du programme de recherche « Faire la ville en périphérie(s) ? Territoires et territorialités dans les grandes villes du Maghreb », programme mobilisateur sur financement du Fonds de Solidarité Prioritaire « Appui pour la recherche en sciences sociales et humaines entre la France et le Maghreb » du MAE (France).

1 Ce Schéma Directeur d’Aménagement Urbain a été homologué en 1992, mais ses principales orientations étaient connues dès la fin des années 1980.

2 À propos du développement de cette forme d’habitat, voir Al Maouil, 1992.

3 La SNEC est la Société Nationale d’Équipement et de Construction, un opérateur placé sous la tutelle du Département chargé de l’Habitat. Elle a fusionné, en 2004, avec d’autres organismes publics, avant que, en 2007, son regroupement avec l’ANHI (Agence Nationale de l’Habitat Insalubre), Attacharouk et les ÉRAC (Établissements Régionaux d’Aménagement et de Construction) ne donne naissance au holding Al Omrane.

4 À l’époque, il s’agissait du Ministère de l’Habitat. Les changements d’appellation des Départements ministériels sont, au Maroc, si fréquents depuis quelques années que nous avons préféré utiliser dans cet article l’expression « Département chargé de l’Habitat ».

5 À la date de rédaction de cet article (fin 2007), la réalisation du projet n’était pas encore achevée.

6 À propos des liens qui peuvent être établis entre les discours d’un acteur, autour d’une action territoriale, avec le contexte de son insertion, voir H. Gumuchian et al., 2003.

7 Pour une présentation détaillée du projet, voir M. Yahyaoui, 2005.

8 Sur les acteurs de la gestion urbaine au Maroc, voir P. Signoles et al., 1999.

9 Le nouveau découpage de 1992 a apporté au territoire urbain de Salé deux nouvelles Communes urbaines (Laâyayda et Hssaine), en sus des trois premières qui le formaient (Bettana, Tabriquet et Bab Lamrissa).

10 Loi 12-90 relative à l’Urbanisme, promulguée par le dahir 1.92.31 du 15 Hijja 1412 (17 juin 1992) et loi 25-90 relative aux lotissements, groupes d’habitations et morcellements, promulguée par le dahir 1.92.7 du 15 Hijja 1412 (17 juin 1992).

11 L’accord de ces Commissions, qui regroupent les principaux acteurs de la gestion urbaine, est indispensable pour que le permis de lotir puisse être signé par le Maire.

12 À noter qu’avant la promulgation des nouvelles lois sur l’urbanisme, les projets de l’État pouvaient être lancés sans production préalable du certificat de propriété par les aménageurs publics. À Sidi Abdellah, l’opérateur public n’a pu produire ce certificat qu’en 2001, et seulement après avoir dû procéder à une importante réduction de la superficie du projet.

13 C’est le cas, en particulier, de la Protection civile, de l’Office National d’Électricité (ONE), de l’Office national d’eau potable (ONEP), chargé aussi de l’assainissement, de l’Office National des Postes et Télécommunications (ONPT), devenu Ittissalat Al Maghreb.

14 L’Agence Urbaine de Rabat-Salé a été créée en 1994. Elle doit donner un avis conforme sur tous les projets de lotissements, groupes d’habitations, morcellements et constructions, d’une part, et, d’autre part, elle exerce un contrôle de conformité sur ces projets, quand ils sont en cours de réalisation ou déjà réalisés, par rapport aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur. En conséquence, à partir de cette date, le président du conseil communal n’était plus en mesure de délivrer l’autorisation de lotir ou de construire sans l’avis conforme de l’Agence Urbaine. En ce qui concerne le projet Sidi Abdellah, il faut noter que, jusqu’en 1994, il n’avait pas encore été autorisé explicitement et officiellement : ceci signifie qu’à partir de cette date, l’aménageur public avait devant lui un nouvel acteur incontournable pour l’obtention de l’autorisation de lotir.

15 L’IRAAT du Nord-Ouest a été créée en 1993, à l’instar de celles des autres régions, dans le but de veiller au respect des documents d’urbanisme. Son rôle au niveau de Salé ne fut pas très important, du moins au début de la mise en route de la procédure engagée pour l’obtention de l’autorisation du projet Sidi Abdellah. Mais ce rôle s’est accru lorsqu’il s’est agi d’élaborer le Plan d’Aménagement (PA) de la nouvelle Commune urbaine de Laâyayda, sur le territoire de laquelle se trouve Sidi Abdellah, ce qui a eu de lourdes conséquences sur le projet.

16 Renommée en 2002 « Région de Rabat-Salé-Zemmour-Zaër ».

17 La Préfecture, à l’instar de la Province, est dirigée par le représentant de l’État qui est le Gouverneur. Il s’agit d’un territoire administratif essentiellement urbain, alors que l’essentiel du territoire de la Province est rural.

18 Dahir 1.02.297 du 25 Rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi 78-00 portant Charte communale, BO 5058 du 16 ramadan 1423 (21 novembre 2002).

19 Elle compte cinq Arrondissements : Laâyayda, Tabriquet, Bab Lamrissa, Bettana et Hssaine.

20 À titre d’exemple, il a exigé une cession à la Commune, à titre gratuit, de quelques lots de terrain destinés aux équipements, l’aménagement d’un espace vert de 6 hectares, ainsi que la réalisation de deux voies routières dont l’aménagement est prévu par le Plan d’Aménagement de la Commune et dont la réalisation incombe donc, en principe, à la Commune.

21 Selon nos interlocuteurs, l’aménageur aurait adopté une « stratégie de générosité », c’est-à-dire qu’il aurait distribué des lots de terrains à des prix inférieurs aux prix de vente fixés, voire à titre gracieux, à des responsables locaux. Le Président-Député aurait été le principal bénéficiaire de cette « générosité ».

22 Cf. Plan d’Aménagement de Laâyayda, homologué en 2004.

23 Cette forme d’habitat concerne 45 % de la population de Salé et occupe 41 % de la superficie totale urbanisée (cf. Rapport justificatif du PA de Laâyayda, 1997). En 1982, le SDAU estimait la surface occupée par ce type d’habitat à 56 % de la surface urbanisée de Salé.

24 En fait, le projet prévoit 41 lots d’équipements, mais leur construction reste hypothétique, car elle est tributaire de la prédisposition d’autres acteurs institutionnels à le faire.

25 On dénombre en effet 88 parcelles pour lesquelles 600 propriétaires individuels ou indivis ont été identifiés.

26 Il s’agit du Caïd Ben Acher Belaroussi. Celui-ci était propriétaire de la quasi-totalité des terrains de Salé Nord-Est, à l’instar des Caïds de l’époque coloniale qui étaient pour la plupart de grands propriétaires fonciers.

27 La complexité de la situation foncière ne peut être traitée dans le détail dans le cadre de cet article. Pour plus de détails, on peut se reporter à M. Yahyaoui, 2005, pp. 90-93 et p. 143.

28 Ces terrains étaient pour la plupart couverts par des titres fonciers anciens qui n’avaient jamais été actualisés alors que la réalité avait changé : ils étaient dans l’indivision et appartenaient à un nombre important d’héritiers. Conscient des difficultés, l’aménageur public a entamé, avant de recourir à la procédure d’expropriation, des négociations pour acheter à l’amiable auprès de leurs détenteurs, d’une part les parts indivises de grandes parcelles, et d’autre part les parcelles des petits propriétaires qui détenaient des titres fonciers. L’aménageur fut ainsi conduit à acquérir, le plus souvent, non pas des parcelles titrées auprès d’un seul propriétaire, mais des parts indivises correspondant à un seul titre foncier.

29 Nous reviendrons sur cette Association, sa constitution, ses objectifs, son rôle, en infra.

30 Décret 2.94.476 du 24 octobre 1994, publié au BO 4285 du 14 décembre 1994.

31 À propos des conflits liés aux projets d’aménagement, voir C. Larrue et al., 2004.

32 Ce conflit a été médiatisé par la presse nationale sous l’appellation « L’affaire du TF 3221 », le TF 3221 étant la référence du titre foncier contesté.

33 Cet avocat occupa durant un temps une fonction importante au sein d’un parti politique de gauche, alors dans l’opposition. Devenu Ministre dans le gouvernement d’alternance (1998), il a laissé tomber l’affaire, selon les membres de l’Association. En conséquence, ils ont engagé une autre figure emblématique, connue en particulier pour son militantisme pour les Droits de l’Homme et pour la Cause palestinienne.

34 Ils ont sollicité la presse de l’Union Socialiste des Forces Populaires (l’USFP), qui compte deux quotidiens (Al Ittihad Al Ichtiraqui en arabe et Libération en français), de l’Istiqlal (Al Alam en arabe et L’Opinion en français), ainsi que celle du Parti du Progrès et du Socialisme (PPS) (Bayan El Yaoum en arabe et Al Bayan en français).

35 Cela ne manque pas d’étonner pour l’époque, alors que le Ministère de l’Intérieur exerçait une tutelle pointilleuse sur l’information et que le gouvernement en place et les administrations étaient directement concernés par les critiques.

36 Parmi ces points, on peut citer :
— les injustices et les abus d’un État qui se soucie peu des intérêts des citoyens ;
— la volonté de l’aménageur public et de son administration de tutelle de « détruire une ville » construite par des citoyens ayant énormément investi dans la construction de leurs logements ou de leurs unités de production, et ce afin de réaliser un projet dont le caractère d’utilité publique est peu évident ;
— la connivence entre l’aménageur et certains services extérieurs de l’État…

37 Ce conflit a été médiatisé dans la presse nationale sous l’appellation « L’affaire du TF 11097 ».

38 Depuis l’avènement du gouvernement dit « d’alternance » en 1998 (ex-opposition), c’est la presse indépendante qui publie leurs articles.

39 Il s’agit d’un dicton marocain, voire de tous les pays arabes.

40 Le niveau d’instruction, l’entrain, la conviction, la détermination, la confiance, la solidarité, un niveau matériel au-dessus de la moyenne, etc. Chacun des membres avec lequel nous avons eu une discussion parle avec presque le même ton qui révèle sa détermination et des convictions semblables à celles des autres personnes interviewées. Leur niveau d’instruction transparaît dans leurs discours. Une extrême confiance prévaut enfin dans les relations entre les membres, comme le prouve la circulation d’argent liquide entre eux, par exemple lorsqu’il leur a fallu mobiliser des fonds pour assurer le bon déroulement de leur action collective : l’argent circule sans que les précautions « classiques » soient prises : les billets ne sont pas comptés et l’on ne délivre pas de reçus.

41 L’association est présidée par un ancien responsable de la Banque Al Maghreb (Banque Centrale du Maroc) et compte parmi ses adhérents un grand nombre d’anciens fonctionnaires (retraités), d’ingénieurs en fonction dans l’administration publique, d’entrepreneurs, de résidents marocains à l’étranger, de salariés ou de musiciens de l’ex-RTM (Radiodiffusion et Télévision marocaines), etc.

42 Certains héritiers ont vendu la totalité de leurs parts indivises pour partir ailleurs, d’autres en ont seulement vendu un certain pourcentage tout en restant sur place.

43 Convention signée en mai 2001 par le Secrétaire d’État à l’Habitat, le Gouverneur de la Préfecture de Sala Al Jadida et le Président du Conseil communal de Laâyayda (élu à la suite des élections de 1997).

44 Parmi les signes de leur organisation et des liens de solidarité qui les unissent, on peut citer : l’entraide au moment de la construction des habitations, la gestion collective des problèmes que leur posent la construction et l’équipement d’un quartier non réglementaire et sous-équipé, l’organisation de la circulation de l’information et des occasions de concertation sur des questions particulières, le consensus autour d’une personne qui les représente et qui assure l’arbitrage en cas de conflit, à l’instar de l’organisation des djemaa, etc.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Découpage politico-administratif de Salé et Projet Sidi Abdellah.
Crédits Cartographie : M. Yahyaoui, reprise par F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/256/img-1.png
Fichier image/png, 183k
Titre Figure 2. Un extrême morcellement de l’assiette foncière de la version initiale du Projet.
Légende Source : Plan cadastral de Salé.
Crédits Cartographie : M. Yahyaoui, reprise par F. Troin • CITERES|EMAM • 2008.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/256/img-2.png
Fichier image/png, 130k
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Pour citer cet article

Référence papier

Mounir Yahyaoui, « Action publique d’aménagement et processus de territorialisation dans la périphérie Nord-Est de Salé (Maroc) », Les Cahiers d’EMAM, 17 | 2009, 71-84.

Référence électronique

Mounir Yahyaoui, « Action publique d’aménagement et processus de territorialisation dans la périphérie Nord-Est de Salé (Maroc) », Les Cahiers d’EMAM [En ligne], 17 | 2009, mis en ligne le 10 février 2012, consulté le 17 octobre 2017. URL : http://emam.revues.org/256 ; DOI : 10.4000/emam.256

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Auteur

Mounir Yahyaoui

Doctorant en Géographie et Urbanisme à l’Université Mohamed V de Rabat et à l’École Nationale d’Architecture (ENA) de Rabat

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Droits d’auteur

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