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Système d’acteurs en action dans l’aménagement de Mrazga (Nabeul)

Le cas des propriétaires de terrains et de logements
Nassim Dridi
p. 19-28

Texte intégral

Introduction

1L’opération de Mrazga constitue un exemple d’urbanisme de projet mené par l’Agence foncière d’habitation (l’AFH) dans la zone de Mrazga, située entre les deux villes touristiques de Nabeul et de Hammamet, à environ 60 kilomètres de Tunis [l’Agence foncière d’habitation est un opérateur public tunisien qui a été créé par la loi 73-21 du 14 avril 1973, pour « acquérir, aménager et céder les terrains situés dans les zones destinées à la construction à usage d’habitation » (article 1)].

  • 1 L’article 30 du Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (CATU) définit le PIF comme s (...)
  • 2 Le PAD fixe les vocations principales des zones, les conditions d’occupation du sol, ainsi que l’em (...)

2L’intervention se base sur deux outils opérationnels, à savoir l’instauration d’un Périmètre d’intervention foncière (PIF)1et l’élaboration d’un Plan d’aménagement de détail (PAD)2. Cette opération est particulière à cause de l’ampleur de l’emprise spatiale (190 ha), de l’importance des équipements d’infrastructure et de superstructure prévus par le programme d’aménagement et du contenu démographique programmé qui s’élève à 40 000 habitants. Cette singularité tient également à la lenteur qui a caractérisé sa mise en œuvre. En effet, initié par la municipalité de Nabeul en 1978, le projet n’a été officiellement retenu par le conseil municipal de la ville qu’en décembre 1985, alors que l’instauration par décret du PIF, qui constitue l’acte juridique fondateur du projet, n’est advenue qu’au début de l’année 1988. Soumise à la loi de protection des terres agricoles, la zone n’a été déclassée que vers la fin de 1991 et le PAD n’a été approuvé qu’en 2002. C’est au cours de l’année 2005 que des travaux de viabilisation, concernant une première tranche de 100 ha, ont été largement réalisés, mais, à ce jour, aucun permis de construire n’a encore été délivré pour les 700 lots individuels déjà adjugés. Ces retards se traduisent par une élévation des coûts de l’opération financés par des prêts bancaires.

3Cette communication est le résultat d’un travail d’investigation qui a consisté en la réalisation d’une série d’enquêtes semi-directives et en la collecte de sources techniques diverses. Nous essaierons de comprendre les raisons qui sous-tendent l’accumulation des retards et qui tiennent principalement à l’enjeu de récupération de la plus-value foncière d’urbanisation, c’est-à-dire de l’augmentation des valeurs du sol en rapport avec l’annonce et la réalisation du projet, et ce dans un contexte local de pression foncière dans lequel le sol est devenu un enjeu majeur d’accumulation du capital. Ces retards sont dus, essentiellement, aux difficultés de la mobilisation du sol et à la régulation du problème des logements existant à l’intérieur du périmètre d’intervention. Dans chacun des deux cas, nous essaierons de comprendre les ressources et les stratégies d’action des différents acteurs sur scène, de saisir les régulations effectuées et de relever les problèmes en suspens.

L’acquisition du foncier : l’AFH et les propriétaires face-à-face

4L’acquisition des terrains par l’AFH, condition sine qua non de la réalisation du projet, a été marquée par une lenteur exceptionnelle, du fait qu’elle a connu des hauts et des bas rythmés par des moments de tension. En effet, commencée en 1982, elle n’est pas, à ce jour, encore achevée : 7 ha échappent encore au maître d’ouvrage. Nous commencerons dans un premier temps par présenter les deux principaux protagonistes, à savoir l’AFH d’une part et les propriétaires de terrains de l’autre, puis nous mettrons l’accent sur les caractéristiques de l’assiette foncière dans la zone d’intervention, et, enfin, nous aborderons les stratégies d’action des uns et des autres et les sorties auxquelles elles ont abouti.

Les protagonistes

L’Agence foncière d’habitation (AFH)

5Selon l’article 2 de la loi de 1973, l’AFH peut acquérir les terrains et immeubles nécessaires à l’exécution de ses missions, soit à l’amiable, soit par l’exercice d’un droit de préemption pour une durée de 4 ans à compter de la publication de l’acte instituant le périmètre de préemption (ce droit peut être prorogé d’une période de 2 ans). L’AFH bénéficie également du droit d’expropriation, conformément à la loi 76-85 du 1  août 1976, portant refonte de la législation relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique. Cette boîte à outils, dont dispose l’opérateur public, a été complétée par le nouveau Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (CATU) de 1994, qui a introduit dans son article 36 la formule du partenariat entre les propriétaires de terrains et les agences foncières. Ce partenariat s’établit sur la base d’un cahier des charges approuvé par décret du ministre chargé de l’urbanisme. Il est à noter qu’officieusement on laisse entendre que les difficultés inhérentes à l’acquisition des terrains appartenant au projet de Mrazga ont été à l’origine de cette innovation juridique.

Les propriétaires de terrains

6Les propriétaires de terrains sont estimés à près de 3 500 personnes. Ils peuvent être classés en deux catégories distinctes à savoir :

7• Les propriétaires originels : cette première catégorie englobe les propriétaires en place avant l’annonce du projet. Ils ont, dans leur grande majorité, accédé à la propriété par voie d’héritage. Ils sont à 75 % environ des Nabeuliens, telles les familles Kharrez, Bahroun, Merzouki, Youness, Ksontini, Boughzela, Dimassi, Ezzine, Souabni, Chelbi, Bettaieb, El Benna, El Jazi… le reste étant principalement des Hammametois, des Chaabani et des Khiari.

8• Les nouveaux propriétaires : il s’agit de personnes qui ont accédé à la propriété foncière dans la zone d’intervention après l’instauration du PIF. Nous pouvons les classer en trois sous-catégories à savoir :
— Les « calculateurs » : cette catégorie comprend des personnes qui ont profité de l’expiration de l’exercice du droit de préemption exercé par l’AFH jusqu à 1994. Nous avons relevé une vingtaine de cas de ce type : il s’agit principalement de personnes d’origine sfaxienne et djerbienne, résidant majoritairement à Tunis.
— Les occupants sans titre devenus propriétaires : il s’agit de 26 personnes appartenant à 5 familles élargies qui ont commencé par squatter les terrains sur lesquels ils sont actuellement établis et ont fini, eux aussi, par devenir propriétaires après l’expiration de l’exercice du droit de préemption au profit de l’AFH.
— Les « rescapés » d’une expropriation antérieure : il s’agit de la famille R., constituée de deux frères et d’une sœur. Les membres de cette famille possèdent près de 7 ha (répartis en plusieurs parcelles localisées dans le secteur nord-ouest du périmètre d’intervention) qu’ils ont reçus à titre d’échange après avoir été expropriés, pour cause d’utilité publique, de leurs terrains d’origine situés dans la zone touristique de Mrazga.

Les caractéristiques de l’assiette foncière dans le périmètre d’intervention

9Ce sont celles d’un vieux terroir agricole : généralisation de la propriété privée, émiettement et importance de l’indivis. Ces aspects prennent une dimension accentuée du fait que le secteur en question était constitué à l’origine d’une ghaba [forêt] d’oliviers.

Des propriétés immatriculées

10Dans la région de Nabeul, l’originalité foncière réside dans la généralisation de la propriété privée immatriculée. Cette situation procède de l’histoire même de la région, qui constitue un vieux terroir agricole régi, dès l’origine et en vertu du droit musulman, par le régime de propriété privée de type melk. Cette appropriation a été par la suite confirmée par l’immatriculation des terres, procédure introduite en Tunisie sous le protectorat en 1885. En effet, et s’agissant de notre secteur d’enquête, nous n’avons relevé qu’un seul cas d’une propriété non-immatriculée et qui a, d’ailleurs, fait l’objet d’une demande d’immatriculation de la part de 11 frères et sœurs de la famille S. originaire de la région de Nfidha, le reste des propriétés étant immatriculé de longue date à la Conservation foncière de Tunis.

La prévalence de la micro-propriété

11La zone d’intervention est divisée en 565 parcelles, ce qui témoigne d’une parcellisation extrême de la propriété foncière. L’enquête exhaustive effectuée sur le plan cadastral nous permet de dresser le tableau suivant :

Tableau 1. Superficies des parcelles de la zone d’intervention.

Superficie (m2 ou ha)

Nb. de parcelles

moins de 1 000 m2

149

1 000 à 2 000 m2

126

2 000 à 3 000 m2

101

3 000 à 4 000 m2

57

4 000 à 5 000 m2

39

5 000 à 6 000 m2

32

6 000 à 7 000 m2

5

7 000 à 8 000 m2

10

8 000 à 9 000 m2

13

9 000 à 10 000 m2

2

1 à 2 ha

25

2 à 3 ha

3

3 à 4 ha

1

4 à 5 ha

2

Total

565

12Il en ressort une prépondérance des parcelles de petite taille, de moins de 3 000 m2, qui représentent 66,54 % du total des parcelles. Les grandes parcelles, dont la superficie dépasse un hectare, sont limitées à 31 parcelles dont 25 entre 1 et 2 ha, elles forment le plus souvent des titres de propriété spécifiques. Ces parcelles, bien que ne correspondant pas exactement aux limites des propriétés, nous donnent une idée assez claire sur la structure de la propriété caractéristique de la zone d’étude et plus généralement de la région, marquée par un morcellement prononcé. Ce morcellement se révèle à travers l’utilisation d’une unité de mesure restreinte de la surface agricole dans la région, à savoir le marjaâ qui correspond à 1 000 m2.

13Par ailleurs, nous signalons que l’émiettement affectait, historiquement, les propriétés d’oliviers beaucoup plus que celles des agrumes : c’est que les premiers étaient « fort répandus parmi les couches les plus humbles de la société dans le cadre de l’ancienne économie de subsistance » (R. Coque, 1964, p. 58).

La prépondérance de la propriété à l’indivis

14En partant d’un échantillon de 187 parcelles — celles qui ont fait l’objet du décret d’expropriation qui désigne nominativement les propriétaires de ces parcelles —, nous pouvons dégager les caractéristiques suivantes :
— seulement 70 parcelles sur 187 constituent des propriétés d’un seul tenant appartenant à 42 personnes, car nombre de ces personnes possèdent plusieurs parcelles à la fois mais ne constituant pas le plus souvent des unités foncières intégrées, mais plutôt des parcelles dispersées ;
— ces 42 personnes disposent de propriétés allant de 73 à 21 760 m2. Ces propriétaires peuvent être classés comme suit :

Tableau 2. Nombre de propriétaires selon les superficies.

Superficies (en m2)

Nombre de propriétaires

moins de 1 000

2

1 000 à 2 000

17

2 000 à 3 000

7

3 000 à 4 000

2

4 000 à 5 000

4

plus de 5 000

10

15Il en ressort que la grande majorité de ces propriétaires (40 sur 42) possèdent plus de 1 000 m2, les plus importants possédant respectivement 7 162 m2 et 8 804 m2 en une seule parcelle chacun et 21 760 m2 répartis sur 6 parcelles.

16117 parcelles sont dans la situation de propriété à l’indivis, elles impliquent 656 personnes. Ces situations de copropriété varient entre 2 et 32 propriétaires par parcelle, nous présentons dans ce qui suit quelques cas extrêmes.

Tableau 3. Quelques exemples de « cas extrêmes ».

Identifiant

de la parcelle

Superficie

(en m2)

Nombre

de propriétaires

C 485

254

23

C 816

409

19

C 445

128

17

C 387

116

32

C 475

170

27

C 353

158

21

C 790

399

15

C 856

95

20

17L’importance de l’indivision dans le secteur étudié a une double origine. Elle est, d’une part, le résultat d’héritages non partagés à cause de la médiocrité des propriétés en question et ce principalement dans le cas des plantations prépondérantes d’oliviers ; d’autre part, elle est la conséquence de la nécessité de maintenir l’exploitation en commun des puits de surface et de leurs servitudes, s’agissant des petits vergers d’agrumes.

18L’examen des caractéristiques de la propriété foncière auquel nous avons procédé, nous amène à dire, a priori, que la marge de manœuvre de ces propriétaires de terrains dépendra largement de la surface possédée et du nombre de co-propriétaires.

Les stratégies d’action des différents protagonistes

19L’acquisition du foncier par le maître d’ouvrage est un processus qui met en interaction l’AFH et les propriétaires de terrains. Sur ce plan, nous notons d’emblée que l’action menée par l’Agence foncière a été conditionnée par le cadre juridique, qui met à sa disposition plusieurs formules pour l’acquisition des terrains et immeubles nécessaires à son action. La panoplie des moyens de l’acteur public comprend la formule de l’achat à l’amiable, la préemption, c’est-à-dire « le droit pour une personne publique de se substituer à l’acquéreur lorsqu’un propriétaire foncier déclare son intention d’aliéner un terrain » (F. Choay et P. Merlin, 2005, p. 703), la formule de la contribution susmentionnée et l’expropriation. À ce propos, nous notons que les deux formules de la préemption et de la contribution constituent deux techniques intermédiaires entre l’acquisition amiable et l’expropriation, dans la mesure où elles n’obligent pas le propriétaire à se dessaisir de sa propriété, mais elles limitent son droit d’aliéner son bien à qui il souhaite et à un prix librement débattu. Quant à l’exercice du droit d’expropriation, il est présenté comme un recours ultime, conditionné par l’acquisition, au préalable, d’au moins 70 % de la surface totale du périmètre d’intervention et avec un délai d’expiration égal à cinq ans à partir de la publication du décret l’instaurant. Par ailleurs, la mise en œuvre de ce processus dépend largement de l’attitude des propriétaires terriens concernés. S’agissant du cas de Mrazga, le règlement de la question foncière a connu quatre phases, que nous présentons successivement ci-dessous.

1982 à 1988 > L’AFH adopte une stratégie d’anticipation

  • 3 1 dinar tunisien (DT) = 0,547 € en juin 2008.

20Cette première phase débute en 1982, date à laquelle l’AFH a commencé à acquérir des terrains dans la zone de Mrazga et ce en reprenant l’idée formulée par la municipalité de Nabeul depuis 1978 qui consiste à créer un quartier résidentiel dans la zone de Mrazga. Cette phase a pris fin en 1988 avec la promulgation du décret 88-11 du 11 janvier 1988 instaurant le PIF de Mrazga. Cette action a été menée dans le but de se constituer une réserve foncière et dans l’esprit d’anticipation sur l’effet d’annonce du projet. Situés en dehors du périmètre communal, ces terrains étaient constitués principalement de plantations d’oliviers vieillissantes et de quelques vergers d’agrumes irrigués à partir des puits de surface. Ces derniers manquaient d’eau à cause de l’épuisement de la nappe phréatique et du caractère perméable des sols sablonneux. L’AFH proposait alors un prix de 2 DT3 le m2, en espérant profiter du caractère agricole de ces terrains et de l’état de ces plantations. Selon les responsables de l’AFH, cette stratégie a permis d’acquérir 30 ha environ, constitués principalement de très petites parcelles et de parts à l’indivis. Ce résultat autorisait alors à progresser dans l’idée d’instauration d’un PIF, qui a été finalement promulgué début 1988. Mais il est à noter qu’au cours de cette première phase, l’AFH a affronté une grande réticence de la part de la majorité des propriétaires qui espéraient sauver leurs plantations d’agrumes et reconvertir celles d’oliviers, du fait que le bruit courait qu’on allait amener de l’eau d’irrigation dans le cadre du Projet directeur des Eaux du Nord.

1988 à 1994 > Le périmètre d’intervention, périmètre de préemption

21Cette deuxième phase commence avec l’instauration du PIF au profit de l’AFH, ce qui signifiait l’accord automatique à cette institution de l’exercice du droit de préemption pour une durée de 4 ans, durée qui a été prorogée pour une période de 2 ans par le décret 92-33 du 7 janvier 1992. Cette deuxième phase a connu un changement radical de la situation à cause de l’annonce du projet, du déclassement de la zone par le ministère de l’Agriculture fin 1991 et de la fin de l’illusion quant à l’éventualité de l’arrivée des eaux du Nord. Les propriétaires saisissent alors l’enjeu principal de l’opération — à savoir la récupération de la plus-value foncière d’urbanisation, dans un contexte local marqué de plus en plus par l’enchérissement des valeurs foncières —, ce qui les a incité à adopter une attitude de refus de céder leurs terrains. Leurs premières réactions quasi collectives ont été d’abattre les arbres et de les vendre aux charbonniers.

22L’exercice du droit de préemption au profit de l’AFH, qui a été consigné par écrit sur les titres fonciers des propriétés en question, a eu un effet dissuasif empêchant les hausses spéculatives dues à l’effet d’annonce du projet, sans pour autant convaincre les propriétaires de céder leurs propriétés et ce à cause du prix au m2 dérisoire proposé par l’Agence foncière et qui, aux dires de certains propriétaires interviewés, « ne suffisait même pas pour acheter un kilogramme de sardines ou une serpillière ». Devant le refus affiché par les propriétaires, l’AFH a élevé son offre de prix d’achat à DT le m2, ce qui lui a permis d’acquérir 50 ha environ. L’essentiel de ces achats a concerné de petites parcelles et des parts à l’indivis.

1994 à 1997 > Le blocage de l’acquisition foncière

23Cette troisième phase commence avec l’expiration de l’exercice du droit de préemption au profit de l’AFH. Elle a été marquée par une régression très sensible des opérations d’achat par l’AFH et par l’entrée sur scène d’une vingtaine de nouveaux acquéreurs d’origines sfaxienne ou djerbienne, qui ont pu acheter des terrains variant entre 1 000 et 2 000 m2, en jouant le rôle du « plus-disant », c’est-à-dire en offrant des prix un peu plus élevés que celui proposé par l’AFH et qui était resté à 7 DT le m2. Il s’agit apparemment de personnes bien renseignées, parmi lesquelles nous avons relevé quelques avocats, qui savaient que l’AFH allait adopter la formule de la contribution.

1997 à 2002 > La phase décisive

24L’année 1997 a constitué un tournant décisif dans le processus d’acquisition des terrains par l’AFH. En effet, le projet de Mrazga était devenu un fardeau trop lourd pour l’opérateur public qui, pour financer les opérations d’achat, a contracté des prêts bancaires onéreux. L’AFH — n’ayant acquis à cette date que près de 100 ha —, ne pouvait jouir du droit d’expropriation, qui était conditionné par la maîtrise d’au moins 70 % de la surface totale du périmètre d’intervention.

25Pour débloquer cette situation, l’AFH a adopté une stratégie de diversification des offres destinées à ces propriétaires. En plus de l’élévation des prix d’achat à 18 DT le m2, l’AFH a attribué à ces propriétaires le droit de préférence dans l’acquisition d’un ou de plusieurs lots en fonction de la surface totale cédée. De plus, le comité foncier réuni le 20 octobre 1997 a admis, en se référant à l’article 36 du CATU, le principe de la contribution qui stipule que le propriétaire cède son terrain à l’AFH et reçoit en contre-partie 40 % de la surface nette apportée, après soustraction du pourcentage réservé à la voirie et aux équipements, sous forme de lots viabilisés. Cette offre ne pouvait intéresser qu’une partie des propriétaires possédant des terrains généralement supérieurs à 1000 m2. L’adoption de cette formule a néanmoins permis, dans un premier temps (c’est-à-dire jusqu’au début de l’année 2000), d’acquérir une surface totale égale à un peu plus de 10 ha. Par ailleurs, l’AFH a mobilisé à cette période les autorités régionales pour organiser des réunions plénières avec les propriétaires pour les persuader de l’opportunité de céder leurs terrains ; le personnel de l’antenne régionale de l’Agence foncière a également joué un rôle très important dans ce cadre, en usant de ses réseaux des connaissances personnelles.

26En somme, cette nouvelle stratégie a fini par être payante, dans la mesure où elle s’est soldée par l’acquisition de près de 40 ha supplémentaires entre 1997 et l’année 2000, ce qui a permis à l’AFH de jouir enfin du droit d’expropriation, promulgué par le décret 1529 du 20 juin 2000, et qui a touché près de 34 ha.

27Mis devant le fait accompli, la plupart des propriétaires ont accepté de céder leurs terrains, soit dans le cadre de la contribution, qui a intéressé la moitié des surfaces ayant fait l’objet du décret d’expropriation et apporté 16,85 ha, soit dans le cadre de la vente au prix de 18 DT le m2. Certains cas ont été soumis au tribunal compétent, qui a prononcé des jugements en faveur de l’opérateur public, lequel a procédé à la consignation des montants des transactions, pour le compte des propriétaires expropriés, à la trésorerie générale.

28Au bout de ce long processus, l’AFH a pu régler la situation de 183 ha et ce, en tenant compte également des 4 ha qui constituent les terrains d’implantation des villas de haut standing qu’on a décidé de reprendre dans la trame d’aménagement de la zone (et sur lesquels nous reviendrons par la suite), et des pistes agricoles faisant partie du domaine public de l’État, bien qu’elles ne soient pas encore officiellement cédées par le ministère du Domaine public, à cause de la lenteur des procédures administratives. Les 7 ha échappant encore à l’acteur public constituent une affaire en suspens. Ainsi, la mobilisation de la plus grande partie des terrains inclus dans le périmètre d’intervention a permis l’approbation du PAD fin 2002 et la réalisation des travaux de viabilisation d’une première tranche de 100 ha.

L’affaire en suspens des R.

29Il s’agit de 3 personnes, 2 frères et 1 sœur, qui possédaient à l’origine des terrains dans la zone touristique de Mrazga. Ces derniers ont reçu près de 7 ha, sous forme de plusieurs parcelles, dans le secteur nord-ouest du périmètre d’intervention et ce à titre d’échange. Sachant qu’ils ne pourront pas être expropriés une deuxième fois, les R. ont refusé toutes les propositions du maître d’ouvrage pour céder à l’amiable leurs terrains, ou pour les apporter dans le cadre du partenariat. Pour essayer de débloquer cette situation, l’AFH a formulé une nouvelle proposition qui consiste à regrouper ces parcelles de manière à ce qu’elles constituent une unité foncière indépendante du projet, afin qu’elle puisse entamer les travaux de viabilisation de la deuxième tranche du projet.

Le problème des logements situés à l’intérieur du périmètre d’intervention

30Parallèlement à la régulation du problème foncier, l’AFH a dû affronter un deuxième problème, à savoir l’existence de constructions à l’intérieur du périmètre d’intervention. Ces constructions appartiennent à deux catégories différentes que sont « les villas de standing » d’une part et « les constructions rudimentaires » de l’autre. Pour régler cette question l’AFH a adopté deux stratégies différentes :

À propos des villas de haut standing

31Il s’agit de 7 villas, 6 d’entre elles sont situées dans le secteur sud-ouest du périmètre d’intervention, la septième étant située à l’entrée de la zone, directement sur la RR 28. Il s’agit de villas construites dans des vergers totalisant 4 ha. Vu l’état de ces vergers et probablement le statut social de leurs propriétaires, l’AFH a choisi dès le début de les préserver, en les intégrant dans le périmètre du parc aménagé. En effet, la décision a été de conserver ces constructions dans le caractère général de la zone, c’est-à-dire du parc, en les maintenant en état et en interdisant toute forme de morcellement éventuel de leurs terrains d’implantation.

À propos des constructions rudimentaires

32Il s’agit de 26 habitations appartenant à 5 familles élargies originaires d’un gouvernorat du Centre. Profitant de la pluralité des propriétaires et de la proximité de la zone touristique de Mrazga (les membres de ces familles travaillent comme chameliers sur la plage de la zone touristique), la première famille s’est installée à la fin des années 1970 et ce, en squattant une petite parcelle ; elle a été rejointe par la suite par les autres familles qui se sont installées dans les mêmes conditions. Au fil des années et avec le mariage des enfants de ces cinq familles, elles constituent désormais 26 familles nucléaires.

33Ces familles sont restées dans une situation illégale ; cependant, les propriétaires ne pouvant les déloger, ils ont fini par tolérer leur présence à condition qu’ils s’occupent de la surveillance des plantations, mais la situation a changé avec l’instauration du PIF. Craignant l’expulsion pour occupation sans titre, les membres de ces familles ont réussi à acquérir au milieu des années 1990 les parcelles sur lesquelles ils s’étaient installés et qui totalisaient près de 6 000 m2. Apprenant que l’AFH avait pris la décision de préserver les constructions existantes, ils ont fait construire à la hâte un ensemble de 26 habitations avec dalle, créant ainsi un état de fait. Parallèlement, ils ont multiplié, ensemble, les démarches auprès de la municipalité et des autorités locales et régionales pour faire connaître leur situation. Les autorités ont alors envoyé sur le terrain, fin 1997, un comité composé du délégué de la ville de Nabeul, d’un représentant du conseil municipal et du responsable de l’antenne régionale de l’AFH. Le rapport effectué par ce comité avait conclu qu’il était préférable de préserver ces habitations tout en les améliorant. Cependant, cette conclusion ne pouvait satisfaire le maître d’ouvrage dans la mesure où ces constructions occupaient une position de choix à l’intérieur du périmètre d’intervention, dans les secteurs où l’on prévoyait la construction d’immeubles d’habitat collectif et surtout dans le secteur composé des plus grands lots individuels destinés à l’habitat de standing.

34Pour contourner ce problème, l’AFH a organisé, en collaboration avec les autorités régionales, plusieurs réunions avec ces propriétaires pour les encourager à céder leurs terrains dans les termes suivants :
— la vente de leur terrain à l’AFH au prix de 18 DT le m2 ;
— le remboursement de la valeur des constructions existantes sur expertise judiciaire ;
— la priorité d’acquisition de lots à un prix préférentiel de l’ordre de 60 DT le m2 ;
— le relogement de ces familles dans des habitations en location et la prise en charge par l’AFH des loyers pendant 6 mois, en attendant la construction de leurs lots.

35Face à cette offre, les familles ont été unanimes à refuser car elles ne pouvaient réunir l’argent nécessaire au paiement de la différence entre le prix de vente et le prix d’achat des terrains. Entre temps, l’AFH, se basant sur l’article 2 de la loi 73-21 du 14 avril 1973 qui lui accordait le droit d’exproprier tout terrain ou immeuble nécessaire à l’exécution de ses missions, a intégré ces habitations et les terrains sur lesquels elles sont construites, à sa demande d’expropriation, qui a été promulguée par le décret de juin 2000. N’aboutissant pas à une solution à l’amiable, l’affaire a été juridicisée et l’AFH a fini par obtenir un jugement qui oblige ces propriétaires à céder leurs terrains et maisons. Cependant, ce jugement n’a pas été exécuté, vu les conditions sociales de ces occupants qui ont multiplié les démarches auprès des autorités régionales et se disent prêts à soumettre leurs problèmes à la Présidence.

  • 4 Ministère de l’Équipement, de l’Habitat et de l’Aménagement du territoire.
  • 5 Il s’agit respectivement de l’Office national de l’assainissement, de la Société tunisienne de l’él (...)

36Pour débloquer de nouveau cette situation, l’AFH a demandé une révision partielle du plan de lotissement approuvé en 2002, dans le but de créer deux petits lotissements de 16 et 12 lots de type groupé dense (120 m2) sur des terrains initialement réservés à des équipements (salle de prière, poste de sécurité, square…), de les fournir aux familles concernées et de les aider à construire des logements par le biais du Fonds de solidarité nationale 26-26. Cette demande a été soumise à la Commission technique régionale des lotissements composée du représentant de la direction régionale du MEHAT4, du conseil municipal et des représentants des différents intervenants sectoriels (l’ONAS, la STEG et la SONEDE5). Le comité s’est réuni en mars 2007 et n’a pas pu s’accorder sur cette question. La municipalité a donné son accord, quant à la direction régionale du MEHAT, elle a refusé en disant que les emplacements proposés par l’AFH sont mal choisis, le premier étant au cœur du secteur des villas de haut standing, le deuxième donnant directement sur la route de ceinture, ce qui « va défigurer l’aspect général de la zone » ; elle a donc proposé de les regrouper dans un secteur « bien camouflé ». Toutefois, cette proposition ne pouvait satisfaire l’AFH qui se dit prête à retirer sa demande de révision partielle du plan de lotissement et à demander, le cas échéant, l’application de la décision judiciaire, en sa faveur, relative à l’indemnisation de ces familles en application du décret d’expropriation.

Conclusion

37L’AFH a réussi après 25 ans à acquérir la quasi totalité des terrains inclus dans le PIF, ce qui a permis au projet d’atteindre le point de non retour et de dissiper par la même occasion le doute qui planait, des années durant, quant à l’aboutissement de l’opération. Pour ce faire, elle a adopté des stratégies diversifiées pour vaincre la réticence des propriétaires à céder leurs terrains, allant de l’achat à l’amiable à la juridicisation. Ces propriétaires n’ont pu faire preuve de solidarité en raison de leur grand nombre et de la généralisation de la propriété à l’indivis ; de fait, leurs capacités d’action et/ou de résistance ont été proportionnelles aux surfaces, parcelles entières ou parts, qu’ils détenaient, beaucoup d’entre eux gardant le sentiment d’être spoliés de leurs biens au nom de l’intérêt général.

38Par ailleurs, l’accumulation des retards a permis l’entrée sur scène de quelques spéculateurs disposant de capitaux à la recherche de placements rémunérateurs et de réseaux de connaissances, et surtout entraîné la surélévation des coûts de l’opération. Pour le maître d’ouvrage, outre l’enjeu financier qu’ils induisent, ces retards expriment un enjeu juridique qui risque de compromettre l’avenir du projet. Ce risque est en rapport avec l’article 9 de la Loi 76-85, portant refonte de la législation relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique, et qui stipule que, si dans un délai de cinq ans à partir de la publication du décret d’expropriation, les immeubles expropriés n’ont pas été utilisés pour la réalisation des travaux d’intérêt public mentionnés dans le décret d’expropriation, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit peuvent, sauf accord contraire, en obtenir la rétrocession, à condition que demande en soit faite par écrit à l’expropriant pendant les deux années qui suivront l’expiration du délai de cinq ans. Ce sont ces dispositions juridiques qui ont amené l’AFH, à entreprendre assez rapidement les travaux de viabilisation de la première tranche et qui sont derrière la proposition faite à la famille R. de regrouper les parcelles qui leur reviennent et de les soustraire au PIF, afin que l’AFH puisse entamer les travaux de viabilisation de la seconde tranche du projet.

39D’autre part, le non accomplissement de la mobilisation foncière, dû à la non récupération des pistes agricoles, des terrains d’implantation des logements rudimentaires et des parcelles détenues par la famille R., empêche le maître d’ouvrage de constituer un titre-mère pour l’ensemble de la zone d’intervention, condition préalable à la mise à disposition des bénéficiaires des lots adjugés. Pour la résolution de ces derniers problèmes, l’AFH a fait appel aux autorités régionales et en l’occurrence au gouverneur de Nabeul dans le but de trouver des solutions le plus rapidement possible.

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Bibliographie

Choay F. et Merlin P. (dir.), 2005, Dictionnaire de l’aménagement et de l’urbanisme, Paris, PUF, 963 p.

Coque R., 1964, Nabeul et ses environs. Étude d’une population tunisienne, Tunis, PUF, Université de Tunis, 156 p.

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Annexe

Décret 88-11 du 8 janvier 1988 portant création d’un périmètre d’intervention foncière au profit de l’AFH à Nabeul.

Décret 92-33 du 7 janvier 1992 relatif à la prorogation de l’exercice du droit de préemption dans le PIF de Mrazga.

Décret 2000-1529 du 20 juin 2000 relatif à l’expropriation pour utilité publique au profit de l’AFH de terrains dans la zone de Mrazga.

Loi 94-122 du 28 novembre 1994 portant création du Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (CATU).

Loi 76-85 du 11 août 1976 portant refonte de la législation relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Loi 73-21 du 14 avril 1973 relative à l’aménagement des zones touristiques, industrielles et d’habitation.

Loi 74-33 du 21 janvier 1974 portant organisation et fonctionnement de l’Agence foncière d’habitation.

Loi 72-39 du 27 avril 1972 relative à la vente des terrains acquis par l’État en vue soit de la construction d’immeubles, soit de l’aménagement et de l’extension des villes.

Loi 65-5 du 12 février 1965 portant promulgation du code des droits réels.

Loi 68-1997 du 27 octobre 1997 modifiant le code des droits réels.

Loi 78-2005 du 4 août 2005 modifiant le code des droits réels.

Office de la topographie et de la cartographie, Plan cadastre, Cheikhat de Nabeul Banlieue, Secteur C, Feuilles 14, 15 et 16 au 1 : 2000.

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Notes

1 L’article 30 du Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (CATU) définit le PIF comme suit : « On entend par PIF les zones à l’intérieur desquelles sont appelés à intervenir l’État, les collectivités publiques locales, les agences foncières […] pour réaliser des programmes d’aménagement et d’équipement […] en conformité avec le PAU et le SDA s’ils existent. ».

2 Le PAD fixe les vocations principales des zones, les conditions d’occupation du sol, ainsi que l’emprise des voies primaires et secondaires dans l’ensemble du périmètre d’intervention.

3 1 dinar tunisien (DT) = 0,547 € en juin 2008.

4 Ministère de l’Équipement, de l’Habitat et de l’Aménagement du territoire.

5 Il s’agit respectivement de l’Office national de l’assainissement, de la Société tunisienne de l’électricité et du gaz et de la Société nationale de distribution des eaux.

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Pour citer cet article

Référence papier

Nassim Dridi, « Système d’acteurs en action dans l’aménagement de Mrazga (Nabeul) », Les Cahiers d’EMAM, 16 | 2008, 19-28.

Référence électronique

Nassim Dridi, « Système d’acteurs en action dans l’aménagement de Mrazga (Nabeul) », Les Cahiers d’EMAM [En ligne], 16 | 2008, mis en ligne le 10 février 2012, consulté le 28 juin 2017. URL : http://emam.revues.org/318 ; DOI : 10.4000/emam.318

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Auteur

Nassim Dridi

Enseignant agrégé, Faculté des Lettres et Sciences Humaines de Sousse (Tunisie)

nassim.dridin@laposte.net

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