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Handicaps et contradictions du Programme de villes nouvelles au Maroc

Mode de gouvernance et processus de mise en œuvre
Handicaps and contradictions of the Program of new towns in Morocco: governance and process of realization
Tarik Harroud

Résumés

Un ambitieux Programme de villes nouvelles a été lancé en 2004 par le département de l’Habitat et de l’Urbanisme avec comme objectifs de désengorger les grandes villes et de résorber le déficit considérable en logement social. Douze ans après son lancement, il semble que les réalisations se situent très nettement en deçà des prévisions, au point de susciter des réactions vives de la part des autorités politiques et des responsables économiques ou associatifs. L’analyse du processus de mise en œuvre de ce Programme, appuyée principalement sur l’exemple de Tamesna (au sud de Rabat), permet de faire ressortir les diverses entraves techniques et juridiques ayant marqué sa réalisation, mais révèle aussi un ensemble de contradictions qui expriment une crise de gouvernance dans les modes de gestion de cette action publique. Malgré les nombreux dysfonctionnements qui entachent la mise en œuvre et le déroulement d’un tel Programme, il est à souligner l’obstination du Département de tutelle à le poursuivre, comme le prouve son annonce du lancement de nouvelles opérations.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Sur son blog, M. El Malti, chercheur et ancien directeur de l’Urbanisme (de 1998 à 2003), écrit à c (...)

1C’est dans un contexte de boom immobilier qu’un programme de création de villes nouvelles a été présenté en 2004 par le département de l’Habitat et de l’Urbanisme (DHU) du ministère marocain délégué auprès du Premier ministre, chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme. Est ainsi affichée la volonté de ce dernier d’inaugurer une démarche nouvelle, en rupture avec l’approche classique adoptée jusque-là pour répondre à l’extension des villes1 (El Malti, 2010).

2Annonçant une quinzaine de grandes opérations à réaliser à l’horizon 2020, ce programme envisage de mobiliser 5 000 ha pour les ouvrir à l’urbanisation afin d’accueillir à terme 1 milllion d’habitants. Mais ses objectifs sont infiniment plus larges, puisqu’il ambitionne tout à la fois de contribuer à la résorption du déficit en logement social, à la promotion de l’économie locale et régionale, au renforcement de l’équilibre territorial et régional, à l’amélioration du paysage urbain et architectural, ce qui n’est certainement pas étranger à l’engouement qu’il a suscité au moment de son annonce.

  • 2 Les responsables du Programme de villes nouvelles et le ministre de l’Habitat en tête utilisent con (...)
  • 3 Il s’agit des partis politiques qui étaient dans l’opposition (principalement l’Union socialiste de (...)
  • 4 Le Conseil de développement et de solidarité est une instance associative et consultative, créée en (...)
  • 5 Ce dont témoignent amplement la plupart des organes de presse (et autres médias) dont le ton et les (...)

3Toutefois, douze ans après son démarrage, c’est-à-dire à mi-parcours de son échéancier, le bilan que l’on peut en dresser – bien que ses initiateurs estiment prématurée une telle entreprise2 – reste largement en deçà des objectifs de départ, ce qui ne manque pas d’alimenter les critiques aussi bien de la part de certaines organisations politiques (des partis et leurs élus au Parlement3) que d’organismes ou instances professionnelles et économiques (tel le Conseil du développement et de la solidarité4) ou d’associations non-gouvernementales. Ainsi, l’engouement et l’enthousiasme initiaux ont progressivement fait place à des sentiments de frustration et d’inquiétude, relatifs aussi bien à la pertinence même du programme qu’à l’efficience des stratégies adoptées pour le mettre en œuvre5.

  • 6 À l’instar de S. Ostrowetsky (2004) à l’occasion de son travail sur les villes nouvelles en France, (...)

4Le présent article propose d’expliciter les conditions d’émergence de ce programme, les conceptions qui le sous-tendent et les principales étapes qui jalonnent sa mise en œuvre. Il tentera en particulier d’identifier les contradictions qui se sont manifestées au cours de celle-ci et les dysfonctionnements qui en ont résulté. Il portera l’accent sur les modalités de sa gouvernance, entendue comme le processus de prise de décision et les rapports éventuellement conflictuels entretenus par les différents acteurs concernés par sa réalisation, tant au niveau central (pour ce qui est de la dimension politique du programme) qu’au niveau local (pour sa dimension technique et managériale). Nous nous situons, ici, dans la continuité de ce qu’a écrit R. Sidi Boumedine (2010) à propos des villes nouvelles algériennes : « Une ville nouvelle [est] au carrefour des actions croisées d’acteurs de niveaux hétéroclites, ce qui implique qu’on a affaire à une gouverne interne à la ville et une gouvernance externe ». C’est ce double niveau de la gouvernance et la manière dont chacun s’articule à l’autre que nous avons cherché à restituer dans le cadre de cette contribution6.

  • 7 Il s’agit essentiellement des études techniques et urbanistiques réalisées en amont, ou bien en cou (...)
  • 8 Pour partie, cet article reprend certains des éléments d’une étude que nous avons pilotée en 2010 p (...)

5Pour ce faire, nous avons utilisé la documentation officielle7 et une abondante collection d’articles de presse ; nous avons aussi procédé à plusieurs visites de terrain pour effectuer des observations in situ. Enfin, nous avons conduit une série d’entretiens individuels auprès de quelques-uns des principaux acteurs intervenant (ou étant intervenus) dans le processus de production des villes nouvelles (promoteurs, architectes, gestionnaires, responsables et techniciens de l’Agence urbaine de Rabat-Salé, du holding Al Omrane et du département de l’Habitat et de l’Urbanisme, etc.), en nous concentrant plus particulièrement sur le cas « critique » de la ville nouvelle de Tamesna. C’est en effet celle-ci qui va nous servir de principal point d’appui pour notre démonstration8.

Le lancement du Programme de villes nouvelles : retour sur le contexte d’émergence d’une expérience « novatrice » 

Lever la contrainte foncière pour intensifier la production publique de logements sociaux

  • 9 À propos de Hay Ryad et de la qualification que l’on peut attribuer à cette opération d’urbanisme, (...)
  • 10 Les ZUN sont de grandes opérations d’aménagement qui mobilisent de vastes superficies. Lancées au c (...)

Depuis sa création au début des années 1970, le département de l’Habitat et de l’Urbanisme (DHU) n’a cessé de multiplier les programmes d’habitat pour faire face au déficit grandissant en matière de logements et, plus particulièrement, de logements sociaux. Plusieurs opérations d’aménagement de grande envergure ont été lancées dans ce but par les différents organismes sous tutelle (OST) (ERAC, SNEC, Attacharouk) relevant du ministère de l’Habitat. Destinées à renforcer l’offre immobilière publique, elles ont surtout bénéficié aux grandes villes. Ainsi, les différents OST ont pu réaliser, au fil des années, d’importantes opérations d’aménagement qui ont d’abord pris la forme de grands lotissements (Hay Ryad9 et Hay Fath à Rabat, Hay Salam à Salé, Al Oulfa à Casablanca, etc.), avant de se transformer en grandes opérations d’aménagement de zones d’urbanisation nouvelles (ZUN)10, réalisées dans les espaces périphériques de ces mêmes villes, mais le plus souvent situés à l’extérieur des périmètres municipaux.

  • 11 Dans la présentation des prévisions qu’il fait en matière de démographie, le Schéma national d’amén (...)
  • 12 En 2002, le ministère délégué chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme évaluait le déficit cumulé à pr (...)
  • 13 Juste après son intronisation, en juin 1999, le jeune Roi a lancé d’importantes réformes sur les pl (...)

6Si ces différentes opérations sont bien parvenues à atténuer l’ampleur considérable du déficit accumulé en matière de logement social, elles sont restées, de l’avis même des responsables du DHU, insuffisantes pour faire face à la poussée continue de l’habitat non réglementaire (Bousfiha, 2002). Car si les études réalisées au début des années 2000 rappellent que le Maroc connaît une accélération du rythme de son urbanisation, au point que les besoins (en superficies urbanisables et en logements) équivalent chaque année à la création d’une agglomération telle qu’Agadir11, des enquêtes complémentaires commanditées par le ministère de l’Habitat révèlent une progression fulgurante du mode d’urbanisation non réglementaire12, au point que Mohammed VI13, dans son discours du 20 août 2002, n’a pas hésité à afficher sa préoccupation et à faire part de son inquiétude à ce sujet. Il a ainsi été conduit à faire figurer le logement parmi les quatre priorités nationales qu’il annonçait au pays (l’emploi productif, le développement économique, l’enseignement utile et le logement décent).

  • 14 À cette occasion, le Premier ministre déclare : « Le gouvernement œuvrera, dans ce sens, à atteindr (...)
  • 15 En conséquence de quoi, le ministère de l’Habitat est devenu ministère délégué auprès du Premier mi (...)

7C’est dans ce contexte « d’urgence » que le gouvernement dirigé par D. Jettou, désigné comme Premier ministre le 7 novembre 2002, quelques mois à peine, donc, après le discours royal, annonça officiellement que le logement figurerait désormais parmi les chantiers prioritaires de son gouvernement. Par la déclaration gouvernementale du 21 novembre 200214, il s’engageait à ce que le Maroc produise annuellement 100 000 unités d’habitat social. Cet engagement gouvernemental s’est traduit concrètement par le rattachement du DHU à la Primature pour lui permettre – en principe – de disposer de l’autorité et des pouvoirs nécessaires pour atteindre les objectifs fixés15.

  • 16 Les autorisations de dérogation sont généralement le fait des autorités centrales ou de leurs repré (...)
  • 17 La Société de développement agricole (SODEA) et la Société de gestion des terres agricoles (SOGETA) (...)
  • 18 Les auteurs du SNAT ont vivement déploré la solution consistant à exploiter à outrance le foncier p (...)

8Toutefois, l’objectif des 100 000 logements sociaux ne pouvait être atteint que si l’obstacle foncier était levé, puisque les besoins étaient estimés à plus de 4 000 ha par an (SNAT, 2001). En effet, à l’époque, les opérateurs publics étaient confrontés à une sévère pénurie de terrains susceptibles d’être obtenus à partir des réserves foncières de l’État. Or, les opérations d’aménagement urbain initiées antérieurement par le DHU, dont la plupart consistaient en la réalisation de lotissements majoritairement constitués de lots individuels, avaient épuisé la quasi-totalité de ces réserves foncières. La disponibilité de terrains à faibles coûts représentant la condition absolument nécessaire pour envisager de remplir les engagements gouvernementaux, le désormais ministère délégué en charge de l’Habitat et de l’Urbanisme entreprit de les reconstituer. Dans ce but, il déploya ses efforts dans deux directions : d’une part, la multiplication des dérogations apportées aux documents d’urbanisme pour en modifier le zoning16 ; d’autre part, l’établissement de négociations serrées avec les ministères disposant d’un patrimoine foncier, à savoir principalement le ministère de l’Intérieur pour les terres collectives et celui des Finances pour les terres domaniales, pour obtenir d’eux la libération de surfaces à urbaniser. Surtout, c’est dans le cadre de sa stratégie pour promouvoir l’investissement privé que le Premier ministre a décidé, en 2003, de profiter de la restructuration des deux sociétés d’exploitation agricole publiques qu’étaient la SODEA et la SOGETA17 pour céder progressivement leur important patrimoine foncier (124 000 ha) – et le transférer aux Domaines de l’État – afin qu’il puisse servir de support à la réalisation de projets agricoles et économiques, très majoritairement privés, ainsi qu’à des opérations immobilières. Cette opération a finalement permis que plus de 10 000 ha soient attribués, entre 2003 et 2004, en plusieurs tranches, au département de l’Habitat et à ses différents opérateurs pour réaliser ses projets immobiliers. La promesse de disposer d’une telle assiette foncière permit à ce département ministériel d’afficher de nouvelles ambitions18.

9Pour autant, la superficie des terrains cédés (1000 ha en moyenne pour chaque projet de ville nouvelle) et leur emplacement en des zones relativement éloignées, souvent à plus de 10 km, des villes où des programmes de logements sociaux étaient prévus, soulèvent le très sérieux problème de leur aménagement et de leur équipement. Ainsi, après avoir commencé, en 2003, par désigner les opérations programmées sur ces terrains du nom de ZUN ou de celui de « nouveaux pôles urbains », le ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme les qualifiera, à peine un an plus tard (en 2004), suite à des études de faisabilité très sommaires, de « villes nouvelles » ou de « villes satellites », les deux termes ne semblant pas recouvrir, pour les décideurs et à ce moment-là, des réalités très différentes. Les deux premières opérations envisagées devaient se situer à la périphérie de Rabat pour l’une (Tamesna) et à celle de Marrakech pour l’autre (Tamansourt).

  • 19 À propos du CNH, de sa création et de ses prérogatives, voir infra, paragraphe « Le Programme de vi (...)

10Autant qu’on puisse l’établir aujourd’hui, l’appellation « ville nouvelle » paraît avoir répondu avant tout à la volonté de séduire, pour les amadouer ou les attirer, tant les départements ministériels susceptibles d’être concernés par les aménagements que les investisseurs privés. Parler de « villes nouvelles » était jugé suffisamment alléchant pour, par exemple, atténuer les avis négatifs que pourrait susciter leur localisation relativement excentrée. En tout état de cause, elles furent présentées comme étant la solution « idéale » pour répondre au déficit en logements, un avis corroboré par A. Bousfiha, ancien secrétaire du Conseil national de l’habitat (CNH)19, chargé en 2003 de mener une réflexion sur les villes nouvelles au Maroc. Il déclare :

  • 20 D’après une interview accordée par A. Bousfiha à Aujourd’hui le Maroc, publiée dans le numéro daté (...)

« La création des villes nouvelles et villes satellites est une opportunité qui répondra fortement aux différentes priorités du Ministère, aussi bien au niveau du renforcement des programmes nationaux des cent mille logements sociaux par an et des villes sans bidonvilles qu’à celui de l’amélioration du système de planification de nos territoires […]. Et il n’y a que ces villes nouvelles et villes satellites qui pourraient répondre à cette demande croissante en logements »20.

  • 21 Interview de M. Souafi, professeur à l’INAU, effectuée par F. Moha et publiée dans Le Matin du Saha (...)

11Or, pour M. Souafi, qui occupait les fonctions de directeur de l’Aménagement du territoire lorsque le Programme de villes nouvelles a été lancé, l’usage d’une telle expression s’inscrit plus dans le cadre « d’une opération de marketing immobilier, […] [et elle] a peu à voir avec les exigences du développement territorial proprement dit »21.

Le Programme de villes nouvelles : l’ambition et le défi personnel d’un ministre très « déterminé »

  • 22 Dans le gouvernement dit « de l’Alternance », le ministère de l’Urbanisme était en charge de l’Amén (...)
  • 23 Propos recueillis par A. Colybes dans Les Échos, numéro daté du 24/05/2007.
  • 24 En fait, l’idée de lancer des villes nouvelles se présentait, pour le ministère, comme une solution (...)
  • 25 Il s’agit notamment du Programme Villes sans bidonville, de ceux de résorption de l’habitat insalub (...)

12Indépendamment de la contrainte foncière, le programme des « Villes nouvelles » n’aurait sûrement pas vu le jour sans la détermination et la volonté affirmées par A.T. Hejira en tant que ministre de l’Habitat et de l’Urbanisme. C’est à lui que, sans conteste, on doit attribuer la conception de cette politique ; c’est lui qui en a permis le déploiement par sa persévérance ; c’est lui encore qui en assuré la « publicité » par ses interventions fréquentes au Parlement et sur tous les supports médiatiques. Membre du gouvernement dès la nomination de D. Jettou en 2002, il a affiché d’emblée sa volonté de s’attaquer au double problème de l’habitat insalubre et de l’insuffisante production de logements sociaux. Pour cela, il prône une rupture par rapport aux priorités affichées par son prédécesseur au sein du gouvernement dirigé par A. El Youssoufi22, et il s’inscrit délibérément dans la ligne du discours royal de 2002. Il commence par mettre en place une palette de programmes de construction, dont le plus important, par ses enjeux et les moyens qui lui seront consacrés, est dénommé Programme Villes sans bidonvilles (VSB). Il est lancé en 2003. La tâche est énorme puisqu’il s’agit d’« éradiquer » (selon le terme officiel) « tous les bidonvilles » du Royaume, soit environ 1000 sites abritant 272 000 ménages. Le ministre ne ménage pas ses efforts pour que cette ambition soit considérée comme réalisable ; il porte la bonne parole à travers tout le pays et multiplie les déclarations aux journaux et à la télévision. C’est avec une grande assurance qu’il déclare ainsi, dans une interview accordée au journal économique français Les Échos : « Nous ferons disparaître les bidonvilles »23. Comme tous les programmes envisagés, le démarrage du Programme Villes sans bidonvilles s’est heurté dès l’origine à l’épuisement du foncier domanial, lequel, on l’a vu, ne sera surmonté qu’avec l’ouverture à l’urbanisation des terrains de la SODEA et de la SOGETA. Mais l’opportunité qu’a représentée ce transfert de terrains a ouvert au ministère de l’Habitat des perspectives nouvelles, dans lesquelles a pu s’engouffrer le programme Villes Nouvelles, lequel représente, pour le ministre, la clé de voûte de son action24 : sa réussite conditionne en effet, selon lui, le succès des autres programmes, sectoriels25, que son ministre veut lancer.

  • 26 D. Jettou a été, avant sa nomination comme Premier ministre, administrateur ou gérant de diverses s (...)
  • 27 Cette conjoncture favorable s’explique, entre autres, par la montée sensible d’une classe moyenne d (...)
  • 28 Pour peu que l’État leur consente des avantages fiscaux et financiers jugés par eux comme suffisant (...)

13Indépendamment de la solution apportée à la question foncière, la définition d’une stratégie visant à la création de villes nouvelles, puis sa mise en œuvre, ont bénéficié de la concomitance de toute une série de conditions favorables. En premier lieu, le ministre de l’Habitat a pu disposer de grandes marges de manœuvre en profitant de l’affichage prioritaire du secteur du logement dans les objectifs gouvernementaux énoncés par le Premier ministre, D. Jettou, lequel est présenté par la presse nationale comme un « technocrate » ayant agi et agissant toujours pour la promotion de l’investissement privé26. En second lieu, dans cette première moitié des années 2000, la conjoncture est très favorable aux activités de construction et à la promotion immobilière27. De fait, on observe un intérêt grandissant des promoteurs privés pour investir dans le logement, y compris le logement social, sur le territoire des grandes villes28, en même temps que la demande sociale est extrêmement forte – dynamisée par des classes moyennes en rapide renforcement au sein de la société marocaine – et que les besoins des pouvoirs publics (relogement des bidonvillois) apparaissent également comme très élevés.

  • 29 À la suite du lancement des opérations à Tamansourt et à Tamesna, des milliers de demandes ont affl (...)
  • 30 Le projet initial proposait un élargissement à trente-neuf villes nouvelles, ce qui fut trouvé exce (...)
  • 31 Si le ministre parle de « succès inattendu », c’est probablement parce que, depuis plusieurs années (...)
  • 32 Interview réalisée par F. Ghannam pour Aujourd’hui le Maroc, numéro daté du 05/12/2005.

14La conjonction de ces différents éléments rend le contexte très porteur ; elle conforte le ministre dans ses ambitions. Il décide alors de lancer en 2004 deux expériences pilotes de villes nouvelles, à Tamansourt et à Tamesna. À peine deux ans après l’inauguration de leurs chantiers par le roi et suite au succès enregistré par la commercialisation des produits proposés par les premières opérations immobilières alors en voie d’achèvement29, la décision fut prise en 2006 d’élargir l’expérience en lançant le projet de réaliser une quinzaine de villes nouvelles supplémentaires30 : « La réussite inattendue31 de Tamansourt nous encourage dans une stratégie de création de villes nouvelles et de villes satellites », peut ainsi déclarer le ministre, A.T. Hejira, dans une interview à une journaliste datant de 200532.

  • 33 Les auteurs du SNAT (2001) ont assez longuement argumenté, quand ils ont abordé la question de l’ét (...)

15Remarquons, à ce moment de la chronologie, qu’il n’avait jamais été question de « stratégie » lorsque le Programme de villes nouvelles a été annoncé et les priorités en faveur du logement social affichées. La stratégie en question n’a pas plus été envisagée en tant que telle lorsque les premières expériences de villes nouvelles ont été lancées ; elle n’a pas été étudiée préalablement et il n’y a donc jamais eu besoin d’élaborer un calendrier prévisionnel de sa mise en œuvre ; elle ne s’est appuyée sur aucun travail ou rapport préalable, tels que ceux établis pour fournir des orientations à l’aménagement du territoire ou au développement régional – bien au contraire, même33. Pourtant, une fois annoncé qu’il existe bien une stratégie, il convient de lui donner corps, aux fins de quoi le ministre délégué en charge de l’Habitat déploie tout un ensemble de dispositifs et d’opérations pour, d’une part, justifier son choix en faveur des villes nouvelles et, d’autre part, susciter l’adhésion et la mobilisation des responsables politiques et administratifs, des promoteurs et investisseurs potentiels, marocains et étrangers, et, plus globalement, de la société civile puisque, au bout du compte, c’est en son sein que se trouve le plus grand nombre d’acheteurs de logements.

  • 34 Au quotidien L’Observateur, le ministre déclare : « La seule manière de débloquer les grandes ville (...)
  • 35 Le CNH est placé sous la présidence du Premier ministre. Son Secrétariat général est assuré par le (...)

16Un premier volet de l’action ministérielle correspond à une multiplication des discours par lesquels, maniant de manière très habile les statistiques officielles, le ministre légitime son projet en affirmant qu’il constitue la seule solution pour, d’une part, surmonter les blocages multiples auxquels l’aménagement urbain est confronté et, d’autre part, pour réduire les dysfonctionnements qui affectent la vie quotidienne des citadins34. Un deuxième volet correspond à la création, peu de temps après la nomination du ministre, d’un Conseil national de l’habitat (CNH), voulu comme un lieu de concertation entre départements ministériels, ainsi que comme une structure de réflexion sur les différents chantiers en rapport avec la politique de l’Habitat, et tout particulièrement celui ayant trait à la promotion de l’habitat social35. Et c’est justement le Secrétariat général de ce Conseil qui fut mandaté pour piloter la réflexion devant déboucher sur une stratégie en vue de la création de villes nouvelles. Se saisissant de cette opportunité, ce Secrétariat général retient, après consultation « interne », l’idée d’organiser en 2004 un colloque national ayant pour thème les villes nouvelles et les villes satellites. On peut considérer cet événement, très médiatisé au plan national, comme le troisième volet du dispositif mis en place par le ministre.

  • 36 Le ministre de l’Équipement était alors membre du même parti (Istiqlal) que celui de l’Habitat.

17Ce colloque, tenu à Rabat, a vu la participation, outre celle du ministre de l’Équipement36, de hauts cadres de l’administration centrale et de nombreux ministères, ainsi que des représentants de l’Ordre national des architectes et de celui des Ingénieurs-topographes. Il a servi en quelque sorte de rampe de lancement au Programme de villes nouvelles, le ministère de l’Habitat espérant, par l’impulsion ainsi créée et la « publicité » faite par les médias autour de la manifestation, emporter l’adhésion et la contribution des ministères autres que le sien. En même temps, il s’agissait d’obtenir la légitimité institutionnelle et la caution scientifique pour les propositions qui y étaient formulées. Estimant, au terme du colloque, que cette légitimité était acquise, le ministre put lancer officiellement le Programme de villes nouvelles.

  • 37 Principalement les parlementaires appartenant aux partis de l’opposition.
  • 38 Ce caractère multisectoriel est affirmé à plusieurs reprises par le ministre de l’Habitat, par exem (...)
  • 39 C’est justement le sens qu’il convient de donner à l’interpellation adressée, dans son allocution d (...)
  • 40 Le ministre de l’Habitat a sollicité le Roi pour qu’il inaugure lui-même les deux grands chantiers. (...)

18Pour le ministre de l’Habitat et de l’Urbanisme, ainsi que pour les principaux responsables de la DHU, le rattachement à la Primature signifiait que le Programme de villes nouvelles ne pouvait être considéré comme un projet « classique » et strictement sectoriel émanant d’un ministère purement technique – ce que lui reprochaient ses détracteurs37. Aux yeux du ministre et de ses collaborateurs, ce rattachement signifiait que le Programme de villes nouvelles acquérait la valeur d’un programme gouvernemental, intersectoriel et à objectifs multiples38, valant donc engagement en sa faveur de tous les autres ministères et départements ministériels susceptibles d’être concernés39. Quelques années après les faits (en 2011), A. Abouhani, alors directeur général de l’Urbanisme et de l’Urbanisme, confirmait cette interprétation en écrivant (Harroud, 2011) : « Sur le plan de la gouvernance, le programme des villes nouvelles se présentait comme un programme intergouvernemental […]. D’ailleurs, tous les projets [lancés] ont été présentés comme des projets de gouvernement devant Sa Majesté ». À preuve d’ailleurs, c’est le roi Mohammed VI qui inaugura en 2004 les travaux d’aménagement de Tamansourt et de Tamesna, confirmant ainsi publiquement la très haute légitimité de ces projets et, par leur biais, celle du programme tout entier40. Conforté par cette cérémonie, le ministre soumettra à la fin de l’année 2004 ses propositions en vue de la création de quinze autres villes nouvelles.

19Malgré l’optimisme des discours dispensés, le ministre, conscient des enjeux mais aussi, sans nul doute, mesurant les difficultés de la tâche qui l’attend, a jugé indispensable, au plan politique, de mobiliser ses réseaux à l’appui de son programme – des réseaux dont l’étendue et l’efficacité se sont accrus après la nomination en 2007 comme Premier ministre de A. El Fassi, membre comme lui du parti de l’Istiqlal. Sur un plan plus technique, quoique la dimension politique des décisions prises en ce domaine ne doive pas être sous-estimée, il a exigé des OST sous tutelle du ministère de l’Habitat ainsi que des agences urbaines qu’ils identifient rapidement toutes les disponibilités foncières qui pourraient être mobilisées pour localiser les futures villes nouvelles et qu’ils élaborent et finalisent tous les dispositifs qui seraient nécessaires pour la réussite du programme. À cette double fin, il a décidé de faire aboutir une idée qu’il a défendue depuis son arrivée en 2002 au ministère, à savoir la fusion des trois opérateurs sous sa tutelle (l’ANHI, les ERAC et Attacharouk). Ceux-ci ont été regroupés dans une seule structure, un holding dénommé Al Omrane, disposant d’importants moyens humains et financiers, et dont la constitution devait lui permettre d’être « le bras armé » du ministère dans ses ambitieuses entreprises. À sa création, le holding est constitué de quatorze filiales, soit dix agences régionales et quatre filiales-projets, chacune dédiée à une ville nouvelle. Un nouveau découpage a été adopté en 2012 (Fig. 1).

Fig. 1. Le nouveau découpage régional d’Al Omrane (2012).

Fig. 1. Le nouveau découpage régional d’Al Omrane (2012).

Source : Al Omrane, 2012.

20Toutefois, et malgré toutes les actions engagées pour assurer la plus grande légitimité politique à ce Programme de villes nouvelles, et mettre à son service les ressources humaines, financières et techniques jugées indispensables, il est apparu progressivement que les engagements des autres ministères – et leur solidarité effective – se révélaient être plus souvent de « pure forme » (ou de « principe ») qu’établis sur la base d’un véritable partenariat institutionnel capable de se traduire concrètement, par exemple, sous la forme de dispositifs juridiques ou financiers préalablement discutés, puis acceptés, par tous les départements ministériels concernés. C’est un point qui, très certainement, explique en grande partie les nombreux et sérieux dysfonctionnements auxquels le Programme de villes nouvelles sera par la suite confronté.

Le Programme de villes nouvelles : l’affirmation progressive d’objectifs ambitieux

Des contenus empiriquement définis et un montage délicat

21Par-delà des discours voulant donner à penser que le Programme de villes nouvelles était une construction rationnelle, cohérente, résultant d’une analyse solide de la situation telle qu’on pouvait la connaître au début des années 2000, quand le gouvernement de D. Jettou fut institué, et par-delà les affirmations selon lesquelles sa mise en œuvre se déroulait en suivant un cours limpide, la reconstitution que l’on peut tenter de l’élaboration de ce programme, puis de son déroulement, est loin d’apporter une confirmation absolue aux propos de ses responsables de l’époque.

  • 41 Entretien accordé par A. Bousfiha, secrétaire général du CNH, à la revue Architecture du Maroc, n°  (...)

22Ainsi, comme nous l’avons déjà laissé entendre dans les développements précédents, les premières opérations envisagées quand A.T. Hejira s’installa au ministère de l’Habitat s’inspiraient largement des pratiques antérieures et les réponses envisagées pour répondre à l’extension des villes consistaient en de grandes opérations immobilières « classiques ». C’est à partir du moment (2003) où des disponibilités foncières de grande ampleur furent mises à la disposition du ministère par les Domaines, grâce aux terres obtenues des sociétés de gestion des ex-terres coloniales, qu’il pût être envisagé des projets plus ambitieux. Mais encore convient-il de noter que ces projets, dont la dénomination hésitait entre « villes satellites » et « villes nouvelles » – sans que l’on puisse être certain qu’une véritable réflexion ait été menée, au sein de la DHU, pour savoir si ces deux « concepts » étaient interchangeables ou correspondaient à des « modèles » d’urbanisation différents –, se limitèrent dans un premier temps à une simple expérimentation sur deux sites précis. Et, comme on l’a également noté, c’est à la suite du colloque sur Les villes nouvelles et les villes satellites, organisé en 2004, que le ministre, convaincu de sa légitimité sur ce terrain et du soutien de ses collègues du gouvernement, annonça la possibilité d’un élargissement de l’expérience. La quinzaine de projets alors présentés41 comme devant être réalisés à l’horizon 2000 correspondaient tous à des opérations de grande envergure puisqu’elles devaient s’étendre, en moyenne, sur un millier d’hectares et accueillir chacune environ 150 000 habitants. Pour le ministère de l’Habitat, il s’agissait du programme le plus considérable qu’il ait jamais engagé depuis qu’il existait.

  • 42 Indépendamment du fait que les délais semblent très courts entre le démarrage des chantiers et une (...)

23Le ministre a justifié le dépassement des expériences-pilotes portant sur deux projets par, d’une part, le très grand intérêt manifesté par les investisseurs privés et, d’autre part, par l’engouement de la clientèle qui s’est exprimé par un afflux d’acheteurs pour les premiers logements mis en vente. Il a également fait état d’une évaluation positive de ces expériences qu’aurait effectuée le DHU42. Ces deux éléments constituent, outre la légitimité royale, les principaux facteurs qui expliquent pourquoi le ministre a à ce moment-là jugé bon de formuler « une stratégie nationale » en vue de la création des villes nouvelles.

  • 43 Exception faite de celle de Casablanca (qui relève du ministère de l’Intérieur), toutes les autres (...)
  • 44 En outre, la plupart de ces études furent achevées après le démarrage des chantiers !

24Ayant été « mises en piste » à la recherche des meilleures localisations envisageables en fonction des disponibilités foncières, les OST du ministère et les Agences urbaines43 proposèrent en 2006 une première série de sites, parmi lesquels une dizaine fut sélectionnée. Pour chacun, le DHU lança une étude de faisabilité, dont il apparut cependant rapidement qu’elle avait moins pour objet d’étudier l’opportunité du projet et la pertinence de sa localisation que d’en définir la « vocation » et les modalités de sa mise en œuvre44.

  • 45 Il s’agit de ceux, déjà signalés, de Tamesna et de Tamansourt, le troisième étant celui de Lakhyata (...)
  • 46 La fameuse crise dite des subprimes.

25À ce moment-là de l’avancement du programme et alors que les travaux avaient démarré sur trois sites45, les effets de la crise internationale de 200746 (financière, immobilière, puis économique) affectent violemment l’économie marocaine. La conjoncture dégradée qui prévaut alors se traduit par une baisse de la demande pour l’achat des logements et par une réduction drastique des investissements de la part des promoteurs immobiliers, aggravée par le fait que plusieurs sociétés de promotion étrangères (en particulier espagnoles ou portugaises) ou à capitaux étrangers, fortement engagées dans des partenariats avec le groupe Al Omrane, sont en faillite ou doivent organiser un repli sur leurs bases nationales. Confronté à cette situation nouvelle – et imprévue –, le DHU est contraint de revoir son programme initial : ainsi, pour les deux dernières qu’il a lancées (Chrafate et Lakhyata), il a dû établir une grille d’équipements plus réaliste que celle retenue à l’origine, tout comme il a dû baisser les objectifs de sa programmation en matière d’infrastructures, de réseaux et d’aménagements divers. Et force lui a été faite aussi de focaliser désormais ses efforts sur les quatre seules opérations déjà engagées, en abandonnant – provisoirement ? – toute velléité d’élargissement supplémentaire (Fig. 2).

Fig. 2. Les quatre projets de villes nouvelles dont le lancement a été acté.

Fig. 2. Les quatre projets de villes nouvelles dont le lancement a été acté.

Source : Al Omrane. Cartographie : Fl. Troin • CITERES 2016.

26La persistance de la crise accentue ses effets négatifs, en réduisant l’attractivité exercée par les villes nouvelles sur les promoteurs nationaux et auprès de ceux qui auraient pu devenir les futurs acheteurs des logements construits. La commercialisation sur plan des programmes est considérablement ralentie et les logements achevés trouvent difficilement preneurs. À la demande de N. Benabdallah – le nouveau ministre en charge de l’Habitat qui a succédé à A.T. Hejira en 2012 à l’occasion de la constitution d’un nouveau gouvernement (et d’une nouvelle majorité parlementaire) –, le DHU doit élaborer en urgence un plan dit de « redynamisation », applicable aux plus anciennes opérations de construction de villes nouvelles. Ce plan vise à accélérer la réalisation des infrastructures et des équipements, soit prévus et non programmés par les ministères concernés – malgré la « solidarité » intergouvernementale affichée avec le précédent ministre de l’Habitat –, soit « omis » pour des raisons financières ou par précipitation au moment de l’élaboration des plans de détail. En un mot, moins de douze années après le lancement du très ambitieux Programme de villes nouvelles, il s’agit maintenant de sortir les quelques projets engagés de la situation de blocage (pour leur réalisation) et de léthargie (pour leur commercialisation) où ils se trouvent.

Des objectifs multiples aux contenus mal définis

  • 47 À l’occasion de la présentation du Programme de villes nouvelles lors du colloque qui lui était con (...)

27À lire ou à entendre les responsables politiques ou administratifs du Programme de villes nouvelles, avant son lancement officiel ou durant les années qui l’ont immédiatement suivi, l’observateur ne peut manquer d’être saisi par la pluralité des objectifs affichés, tous aussi ambitieux les uns que les autres car jamais hiérarchisés. Si les préoccupations visant l’éradication de l’habitat insalubre et l’atténuation du déficit en matière de logement social relèvent à l’évidence des attributions du ministère délégué en charge de l’Habitat et de l’Urbanisme47, d’autres dépassent largement ce cadre. Pour autant, cela n’empêche pas le ministre ou le DHU d’affirmer que le Programme de villes nouvelles ne peut manquer de contribuer au développement de l’économie nationale et des économies régionales ; qu’il doit participer au renforcement de l’armature urbaine aux échelles nationale et régionale ; qu’il est un moyen décisif pour réguler le marché foncier ; qu’il est une composante essentielle des politiques sociales et environnementales, en ce qu’il veut assurer une réelle mixité sociale et un cadre de vie agréable dans les nouvelles entités urbaines, etc.

  • 48 Dans le premier gouvernement de l’Alternance (1998-2002), le ministère s’appelait ministère de l’Am (...)
  • 49 Le ministre et le DHU ne sont pas avares des termes et expressions à la mode : « Ville pour tous », (...)

28Cette liste pointe des objectifs qui ont été mis en avant un peu au coup par coup, au gré des opportunités. Ils n’ont pratiquement jamais fait l’objet d’argumentaires justificatifs très élaborés – pour expliquer, par exemple, comment la création de villes nouvelles pourrait contribuer au renforcement de l’armature urbaine – et ils ne fournissent guère non plus d’éléments quant à la manière dont ils pourraient être atteints et quant aux moyens qu’ils nécessiteraient. Aucun document n’explique en quoi la localisation en tel ou tel point du territoire d’une ville nouvelle contribuerait à améliorer l’équilibre régional. Aucune étude préalable ne s’interroge sur les liaisons à assurer entre les villes nouvelles et les villes-centres qu’elles sont chargées en principe de désengorger ; mais aucune non plus ne se préoccupe des emplois qui y seront offerts à leurs habitants, alors qu’il était programmé à l’avance qu’on allait y « délocaliser » des ménages parmi les plus démunis de ces villes – et ne possédant donc aucun moyen de transport individuel… Les discours demeurent ainsi constamment dans le vague, ils ne fournissent guère d’indicateurs chiffrés qui permettraient d’en juger la faisabilité et d’en suivre la réalisation. L’étonnement est grand, par ailleurs, de constater qu’autant d’objectifs mis en avant ont un rapport étroit avec l’aménagement du territoire, alors que, après 2002, le ministère en charge de l’Habitat et de l’Urbanisme n’affiche plus dans son intitulé la dimension « aménagement du territoire »48. Dans un certain sens, ces objectifs participent donc plus d’un discours de justification politique que de la définition d’une véritable stratégie, les grands mots servant à envelopper, tels des slogans49, des contenus bien vagues.

  • 50 Le montant moyen d’investissement pour la réalisation d’une seule ville nouvelle est estimé à envir (...)

29On pourrait toutefois attendre une plus grande « densité » et des contenus plus solides pour tout ce qui a fondamentalement trait à la politique de l’habitat et aux stratégies à suivre pour les Programmes Villes sans bidonvilles et de villes nouvelles. Or, ne serait-ce que pour ce dernier, trois questions interpellent rapidement l’observateur. Est-ce que, en premier lieu, le département de l’Habitat et de l’Urbanisme a procédé à une analyse sérieuse pour savoir s’il disposait des capacités requises50 (en termes de programmation, de gestion, de suivi, de compétences techniques) pour passer d’un programme expérimental limité à deux villes nouvelles à un projet ambitionnant la réalisation de quinze entités ? A-t-il, en second lieu, mesuré les moyens financiers indispensables à sa réussite et s’est-il alors assuré de pouvoir les mobiliser dans des délais très courts ? Et, en troisième lieu, est-ce que les délais qu’il a annoncés pour son programme (15 ans) sont tenables ou bien ne s’agit-il que d’un effet d’annonce ou encore la manifestation d’un volontarisme extrême ? Il est d’autant plus légitime de s’interroger sur ce dernier point que tous les exemples similaires connus, qu’ils concernent des pays des Nords (France par exemple) ou des Suds (Brésil, Égypte, etc.), ont été marqués par de considérables retards de livraison. Or, sur ce point-là, non seulement les concepteurs du programme ne réfèrent jamais à ces expériences pourtant bien documentées, mais ils fournissent des justificatifs assez peu convaincants. Ils renvoient d’abord à la détermination du ministre, lequel veut que les chantiers soient menés à vive allure pour répondre le plus rapidement possible aux volontés royales de réduction du déficit en logements. Ils utilisent ensuite des arguments plus techniques : ils expliquent ainsi que de très nombreux lots constitutifs de chaque projet de villes nouvelles doivent être confiés à de grandes sociétés immobilières, marocaines ou étrangères, dont ils considèrent qu’elles respecteront sans difficultés les délais imposés car leur capacité à maîtriser la chaîne de production et de construction serait avérée. Peu importe aujourd’hui, finalement, l’avis que l’on peut porter sur un tel argument, puisque la crise financière mondiale, survenue peu après le lancement du Programme de villes nouvelles, l’a rendu largement caduc et a fait en sorte que le calendrier prévisionnel n’ait pas pu être tenu.

  • 51 Le phénomène de vacance des logements « moyen standing » dans les villes nouvelles en général et à (...)
  • 52 Il est avéré que, avec la crise immobilière, plusieurs promoteurs privés n’ont pas respecté leurs e (...)

30Tout aussi légitimes sont les interrogations que l’on peut formuler à propos de la mixité sociale, que les villes nouvelles devraient favoriser et dont elles devraient être les vecteurs les plus efficaces. Car n’est-il pas contradictoire, par rapport à cette ambition, que les villes nouvelles soient appelées à servir à reloger en masse les habitants « déguerpis » de leurs bidonvilles et de leurs logements vétustes dans les quartiers centraux ou péricentraux des grandes villes, alors que, dans le même temps et sur les mêmes sites, les promoteurs privés lancent des programmes de grande ampleur visant le créneau des classes moyennes et des Marocains résidents à l’étranger ? Or qui ne sait, surtout dans les milieux spécialisés, que la coexistence de populations aussi différentes – et dont l’une est victime d’une stigmatisation revêtant plusieurs formes – n’est jamais automatique, surtout lorsque les îlots (ou les blocs) dans lesquels chacune réside se trouvent dans une très grande proximité physique. Était-il si difficile de prévoir que la rapide et très repérable dégradation des logements sociaux, facilitée par la médiocrité de leur construction, se répercuterait négativement sur les projets des acheteurs – et donc sur la commercialisation – de logements de meilleur standing ? Dans le cas de Tamesna, la ville nouvelle a été très vite retenue pour reloger une fraction très importante des bidonvillois de l’agglomération de Rabat-Salé ; les premiers déplacés y ont été installés avant même que les aménagements soient achevés et qu’un minimum d’équipements ait été construits. La Société d’aménagement de Tamesna, le maître d’ouvrage de la ville nouvelle, a été confrontée à cette situation, à savoir qu’une partie des logements « moyen standing » mis sur le marché n’a pas trouvé preneurs et que, pour ceux qui avaient été vendus, une grande partie demeure inoccupée51. Certes, la concentration de ces populations à faibles ressources dans les villes nouvelles permet aux responsables du ministère de s’inscrire dans les rails des 100 000 logements sociaux, mais cela impose, pour ce faire, à la fois une grande vitesse de construction et l’intensification des pressions exercées sur les promoteurs privés pour qu’ils accentuent leurs efforts en faveur de ce type de logements, dans le cadre de partenariats public-privé52.

  • 53 Cette citation est extraite de SOFA, Rapport définitif de deuxième phase. Orientations, avril 2007, (...)

31Ces difficultés étaient pourtant prévisibles. Ainsi, le Schéma d’orientation fonctionnelle de l’aire métropolitaine Rabat-Casablanca (SOFA, 2007) signalait, alors que les villes nouvelles n’en étaient encore qu’à leurs débuts, les risques inhérents à leur programme résidentiel : « [Celui-ci] fait particulièrement problème, puisqu’il prévoit de loger 250 000 personnes en haute densité, dont 10 000 ménages issus des bidonvilles, soit les deux tiers des bidonvillois de toute l’agglomération. Cette concentration des plus pauvres à grande distance de la ville est contradictoire, surtout lorsque l’on constate qu’aucun transport public de masse n’est prévu dans ce secteur »53. Et, de fait, comme les calendriers des Programmes Villes sans bidonvilles et de villes nouvelles n’ont jamais vraiment été calés les uns par rapport aux autres, la politique de résorption des bidonvilles conduites dans l’agglomération de la capitale a fait de Tamesna le principal réceptacle de ses habitants les plus pauvres. Premiers et principaux éléments constitutifs de la ville nouvelle, les immeubles ainsi occupés ont immédiatement donné de celle-ci l’image d’une véritable cité de relogement de populations pauvres plantée dans la périphérie lointaine, et rurale, de Rabat.

  • 54 Les études de faisabilité commandées par le DHU sont généralement très sommaires. Elles envisagent (...)
  • 55 L’absence de toute étude préalable est corroborée par les auteurs du SOFA : « [Il n’est pas possibl (...)
  • 56 Le PDG du holding Al Omrane, B. Kanouni, interrogé par le journaliste T. Hari, déclarait ainsi : «  (...)

32Si l’on s’interroge enfin sur le choix des lieux retenus pour construire les villes nouvelles, nous avons déjà noté qu’aucune réflexion n’avait été sérieusement engagée quant à leur insertion dans les armatures urbaines régionales. Mais il semble plus grave encore que la même insuffisance se retrouve dès lors que l’on veut comprendre les raisons du choix du site en se plaçant à l’échelle des agglomérations urbaines54. D’autant que rien ne permet de penser que des débats ont eu lieu sur des sujets tels que l’éloignement par rapport aux centres existants, les liaisons par les transports en commun, les infrastructures à créer ou à mettre à niveau, les emplois à offrir, etc.55 Tout donne à penser en outre que les besoins sociaux n’ont jamais été sérieusement pris en considération, et que l’on ne s’est pas vraiment préoccupé de savoir si les moyens (en particulier financiers) dont disposaient les populations qui peupleraient ces villes nouvelles leur permettraient d’y répondre. En réalité, seules les opportunités foncières peuvent justifier le choix des sites retenus ; et essayer de faire croire le contraire ne peut tromper personne, surtout pas les spécialistes56 !

33Certes, la disponibilité de vastes surfaces de terrains agricoles facilite, au moins au plan technique, la réalisation de grandes opérations immobilières. Mais ces zones à urbaniser se situent dans des régions agricoles parmi les plus riches du pays (le pays des Zaërs pour Tamesna, le Haouz de Marrakech pour Tamansourt, la plaine de la Chaouïa pour Lakhyata). Que signifient alors les discours sur les « villes vertes » ?

Fig. 3. Tamesna en plein cœur d’une région agricole (pays des Zaërs).

Fig. 3. Tamesna en plein cœur d’une région agricole (pays des Zaërs).

Source : Société d’aménagement de Tamesna, 2007.

34Le cas de Tamesna est significatif à ce sujet. Le chantier de la ville nouvelle a été ouvert en plein cœur de la riche région agricole des Zaërs, à proximité du petit centre de Sidi Yahya. Région de grands domaines coloniaux durant le Protectorat, dont les terres ont été récupérées et exploitées par la SOGETA et SODEA, avant qu’une partie d’entre elles ne soient déclassées par l’administration des Domaines et transférées à la DHU.

35En ce site agreste, où les chantiers ont inscrit des griffures violentes et où les constructions sont venues bouleverser l’équilibre des paysages (Fig. 3), on aurait pu penser que, à tout le moins, le slogan de « ville verte » trouverait une concrétisation relativement aisée. Or les espaces verts n’occupent que 5 % de la superficie urbanisable, tandis que 70 % de celle-ci sont utilisés par la voirie et les constructions (cf. Tab. 1). Quant au slogan de la « ville durable », il prendra peut-être un peu plus de consistance quand la construction d’une station d’épuration, pourtant prévue, deviendra une réalité et que les risques que son absence fait peser sur un environnement fragile seront repoussés.

Tab. 1. Utilisation prévisionnelle du sol dans la ville nouvelle de Tamesna.

Nature de l’occupation du sol

Superficie en ha

%

Zones d’habitat

392,0

52,76

Zones d’activités

8,8

1,18

Équipements socioculturels

80,5

10,83

Zones Hôtels/Loisirs

35,0

4,71

Cité d’information

60,0

8,08

Espaces verts (parcs, etc.)

33,4

4,50

Voirie principale

133,3

17,94

Ensemble

743,0

100,00

Source : Société d’aménagement de Tamesna, 2007.

  • 57 La crise financière de 2007 et la crise économique qui en est résultée ne peuvent être qualifiées d (...)
  • 58 Qui aurait permis d’inscrire ce Programme comme priorité nationale, autrement qu’à travers des disc (...)

36Pour conclure sur ce sujet, il est évident que les concepteurs du Programme de villes nouvelles ont fixé très haut la barre des objectifs à atteindre – dont on ne doutera pas que sa hauteur corresponde aussi à celle de leurs attentes : immobilier pour tous, mixité sociale, excellence économique, ville durable, etc. Il apparaît toutefois aussi évident qu’ils ne se sont pas vraiment souciés de savoir s’ils avaient, en interne, les capacités de conception et de programmation suffisantes, et si les sociétés chargées de la réalisation et de la gestion des projets disposaient des capacités techniques et financières pour remplir correctement leurs rôles, par exemple pour faire face aux aléas qui ne manquent généralement pas de se produire en cours de route dans des aventures de ce type57. In fine, on est en droit de se demander si la cause principale de ces difficultés – pour ne pas parler d’échec – ne réside pas dans l’absence d’engagement politique explicite et concrètement formalisé, de la part du chef du Gouvernement et de l’ensemble des pouvoirs politiques58.

Une stratégie ambitieuse engagée hors cadre juridique et institutionnel spécifique et sans véritable réflexion préalable

  • 59 C’est le ministre de l’Habitat et de l’Urbanisme A.T. Hejira qui évoque le premier, nous semble-t-i (...)

37Faire d’un programme de construction de villes nouvelles la composante d’une stratégie nationale – ou d’un « plan national » – est une ambition que l’on peut considérer comme légitime dès lors que les responsables politiques sont convaincus, malgré les mises en garde formulées par divers spécialistes, bureaux d’études, institutions ou associations (nationales ou locales), de la pertinence de leur choix et de l’efficacité des solutions qu’ils préconisent59. Toutefois, dès lors que le principe en est retenu, il convient de s’interroger pour savoir si les dispositifs institutionnels et juridiques en place, ainsi que, dans le cas d’espèce, la règlementation urbanistique – et tout particulièrement le Code de l’Urbanisme – sont en adéquation avec les objectifs fixés ou s’ils doivent être infléchis ou modifiés pour en faciliter la réalisation. Or, pour ce qui est du Programme de villes nouvelles, force est de constater que, au moment de son lancement, aucune mesure spécifique, qu’elle ait trait aux aspects institutionnels, juridiques ou financiers, n’a été annoncée pour accompagner le processus. Pour de nombreux analystes, il faut attribuer à cette lacune les entraves que le Programme de villes nouvelles a dû déjouer, voire les blocages qu’il a eu parfois bien du mal à surmonter.

Un Programme lancé sans outils juridiques adaptés

  • 60 Interview réalisée par F. Moha, publiée dans Le Matin du Sahara, numéro daté du 09/03/2011.
  • 61 Interview accordée au journaliste M. Nassiri, publiée dans L’Opinion, numéro daté du 11/06/2005.

En 2011, M. Souafi, qui fut directeur de l’Aménagement du territoire de 1998 à 2006 – et qui était donc encore en fonctions lorsque le Programme de villes nouvelles fut lancé – déclarait dans une interview donnée à un quotidien national : « Nous ne disposons d’aucun des instruments de base nécessaires à la maîtrise d’une telle forme d’urbanisation [les villes nouvelles]. Il n’y a aucune base législative ou réglementaire. Il n’y a aucun des outils appropriés et il y a encore moins de sources de financement public durable qui seraient mobilisables pour dupliquer ce genre d’opérations à loisir »60. Une position corroborée par B. Filali Belhaj, président du Conseil de surveillance d’Al Omrane, qui déclare dans une interview donnée en 2005 : « La politique des villes nouvelles nécessite des dispositions et des instruments […] que le Maroc n’a pas encore mis en place […]. De même qu’il existe des textes juridiques pour faire un plan d’aménagement ou un schéma directeur, il doit exister des textes pour réaliser les villes nouvelles […] »61.

  • 62 En particulier les lois 12-90 du 17 juin 1992 relative à l’urbanisme et 25-90 (même date) relative (...)
  • 63 Preuve en est que les textes préparatoires au nouveau Code de l’Urbanisme relèvent que « les grande (...)

Ces avis convergent pour un même constat. De fait, les planificateurs et aménageurs ne disposent, pour engager les opérations de projets qu’ils voulaient en rupture avec ce qui avait été fait jusque-là, que des outils et dispositifs existants en matière d’urbanisme, en particulier les textes relatifs aux lotissements, groupes d’habitations et morcellements62. Les principaux responsables seront rapidement obligés de convenir que la création d’une ville nouvelle est une entreprise qui ne saurait en aucun cas être un simple décalque de l’établissement d’un lotissement : non seulement les échelles sont différentes, mais les partis urbanistiques à concevoir n’ont rien à voir et le degré de complexité des opérations est incomparable63.

38Au plan institutionnel, le décalage entre ce qui serait nécessaire et ce dont le DHU dispose est également extrêmement grand. La constitution du holding Al Omrane est présentée par les responsables comme un progrès, car elle leur donne une « force de frappe » dont aucun des OST qui l’ont constitué en fusionnant ne disposait seul. Ce regroupement comporte cependant de grands risques de gestion technocratique, mais aussi d’un pilotage par le seul critère de la « rentabilité », risques sur lesquels d’aucuns ne manquent pas d’attirer l’attention. En outre, lorsqu’a été confiée à Al Omrane la responsabilité du Programme de villes nouvelles, son expérience ne dépassait pas le stade de la réalisation de lotissements et de projets immobiliers, de grande ampleur certes, mais n’ayant qu’un rapport lointain avec ce qui l’attendait.

  • 64 Nous entendons évidemment par là la mobilisation des grands terrains domaniaux, un sujet que nous a (...)

39Au plan financier, enfin, à l’exception de quelques facilités accordées par les pouvoirs publics pour la mobilisation des assiettes foncières64, les villes nouvelles ne bénéficient que des subventions « normales » attribuées pour la réalisation des programmes de logement social. Il n’a été prévu aucun financement spécifique à partir du budget de l’État, que ce soit sous la forme de dotations propres – mais les villes nouvelles n’ont pour l’instant aucun statut administratif et ne sont pas des collectivités locales – ou sous celle de subventions. En conséquence, les ressources font dès le début défaut pour financer aussi bien les infrastructures hors-site (assainissement, desserte routière, etc.) que les équipements publics « structurants » qui exigent pourtant des investissements d’un montant très élevé, dépassant de très loin les capacités d’un quelconque opérateur, même s’il est aussi puissant qu’Al Omrane. Il revient donc en principe aux ministères concernés, celui de l’Habitat au premier chef, mais aussi ceux de l’Équipement, de la Santé, de l’Éducation, de la Culture, etc., de financer les investissements, ce qui nécessite qu’un calendrier ait été préalablement établi en concertation, que les ministères aient intégré les dépenses dans leurs budgets prévisionnels, et surtout qu’ils disposent des ressources pour y consentir.

Des solutions « bricolées » au fur et à mesure de l’avancement du Programme

40À défaut d’une préparation préalable du terrain institutionnel, juridique et financier, le ministère en charge de l’Habitat s’efforce de trouver au coup par coup des réponses aux problèmes qui se posent à lui, sous peine de voir son programme bloqué. Dans les faits, cela revient à esquisser des solutions alors que les travaux sur les chantiers des villes nouvelles « expérimentales » sont déjà engagés –mais cette situation est manifestement assumée par les initiateurs du programme au DHU. Les conditions de préparation de la plupart des mesures qui seront alors adoptées font que celles-ci ont plus pour objet de contourner les obstacles survenus en cours de route qu’à les régler au fond. L’ensemble s’apparente à une sorte de bricolage qui, à l’évidence, ne se situe jamais à la hauteur des enjeux.

La circulaire ministérielle 364-1000 de 2005 : une réponse partielle aux difficultés de réalisation des villes nouvelles

  • 65 La circulaire 364-1000 justifie la dérogation de la façon suivante : « Vu l’ampleur de la tâche et (...)

41Une première forme d’adaptation concerne le dispositif juridique. Par la circulaire 364-1000 du 12 janvier 2005, le ministère délégué chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme essaie de fournir le cadre permettant d’engager des opérations de morcellement en milieu rural – le secteur dans lequel se situent la plus grande partie des territoires sur lesquels sont érigées les villes nouvelles. Il essaie simultanément de résoudre le problème « épineux » du financement des travaux d’aménagement : pour cela, la circulaire autorise la commercialisation des terrains même s’ils ne sont pas encore viabilisés. Autrement dit, elle promeut une modalité de financement des travaux concernant l’aménagement des lots et la réalisation des infrastructures de base qui se situe en rupture de ce qui se faisait antérieurement, à savoir qu’elle accorde la possibilité aux sociétés d’aménagement en charge des villes nouvelles de commercialiser des îlots dont l’équipement et la viabilisation sont différés – mais dont la réalisation ultérieure est garantie par les pouvoirs publics. Ce dispositif, dérogatoire par rapport à la loi 25-90 relative aux lotissements, assure, au moins provisoirement, des recettes aux sociétés d’aménagement65.

42Si cette circulaire a, comme cela peut être constaté sur le terrain, permis de surmonter certains obstacles en facilitant entre autres la réalisation d’une partie des infrastructures, elle suscite cependant des inquiétudes de la part des sociétés qui gèrent les villes nouvelles. Celles-ci ont trait essentiellement au fait de savoir si l’État respectera effectivement ses engagements en ce qui concerne les infrastructures hors-sites, dont il a repoussé (provisoirement ?) l’achèvement ; et, s’il les respecte, dans quels délais le fera-t-il ? Pour l’heure, les craintes sont alimentées par l’inachèvement d’une bonne part des infrastructures primaires prévues dans les villes nouvelles.

La préparation d’un nouveau Code de l’Urbanisme : une entreprise indispensable, mais avortée

  • 66 Les propositions les plus novatrices visent les modes d’élaboration des documents d’urbanisme. Il e (...)
  • 67 Extrait d’un entretien du ministre, paru dans Le Matin du Sahara, numéro daté du 10/05/2007.

43Parce que le DHU était bien convaincu qu’il ne résoudrait pas par de simples circulaires les problèmes de fond que lui posaient la réalisation des villes nouvelles, et en particulier celui du cadre juridique et institutionnel dans lequel elles devaient s’inscrire, il initia en 2004 une réflexion visant à refondre les textes alors en vigueur depuis 1992 (lois 12-90 et 25-90, déjà signalées). Il s’agissait ni plus ni moins que de produire un nouveau Code de l’Urbanisme, qui résulterait d’un processus de concertation avec les représentants des institutions et des organismes professionnels concernés par la fabrique urbaine et la gestion des villes. Dans la version préparatoire qui en a été présentée et diffusée à partir de 2007 afin de mettre en place la concertation avec les différentes entités administratives dépendantes du ministère, il apparaît que ce Code envisage de nouvelles manières de concevoir la planification urbaine et de gérer l’espace, en essayant de tenir compte des évolutions sociales, économiques et politiques qui affectent les territoires urbains66. Pour le ministre de l’Habitat de l’époque, A.T. Hejira, l’idée-force est d’« asseoir les règles d’un urbanisme facilitateur et incitatif »67.

  • 68 Parmi les principales dispositions introduites par ce projet de Code de l’Urbanisme pour la product (...)

44S’inscrivant dans cette philosophie, le projet de Code consacre ainsi un long chapitre à la conception et à la mise en œuvre des villes nouvelles : dans son paragraphe 6, constitué des articles 182 à 214, réunis sous le titre : « Des villes nouvelles », il définit en effet les mécanismes institutionnels, fonciers, financiers et techniques permettant d’encadrer leur production et gestion68 (Code de l’Urbanisme, version provisoire, 01/06/2007).

45Dans la forme que l’on en connaît, ce nouveau Code de l’Urbanisme fournirait aux décideurs et aménageurs de nouveaux instruments qui leur permettraient de produire, sans multiplier les dérogations, de futures villes nouvelles, et de nouvelles règles qui assureraient des cadres plus solides pour gérer celles déjà existantes et celles à créer. Mais alors que sa préparation avait suscité beaucoup d’espoir et mobilisé de multiples énergies, le projet de Code de l’Urbanisme a été bloqué au niveau du Secrétariat général du gouvernement. Sans l’aval de ce dernier, il ne peut donc suivre la voie législative indispensable à son adoption. Malgré plusieurs relances du ministre de l’Habitat, le dossier est demeuré bloqué et, dix ans après le début de sa préparation, le Code de l’Urbanisme « nouvelle version » n’a toujours pas vu le jour. Comme le Secrétariat général du gouvernement n’a jamais rendu publiques les raisons de son blocage, on peut penser sans trop de risques de se tromper qu’il s’agit d’un projet avorté.

Un opérateur unique et une pléiade de sociétés d’aménagement « dédiées »

46Le regroupement des opérateurs préexistants (la SNEC, les ERAC et la société Attacharouk), effectué comme on l’a vu en 2004 au profit d’un groupe unique, Al Omrane, était justifié officiellement par trois motifs : une mauvaise articulation de leurs actions – autrement dit, leurs domaines d’action se chevauchaient – ; une concurrence pour l’accès au foncier public ; une situation de déficit quasi permanent (Signoles, 2015, 137-156). Le fait, pour le ministère de l’Habitat, de ne plus avoir à faire qu’à un seul interlocuteur pour la maîtrise d’ouvrage devait être un gage d’efficacité accrue. La réalité s’est révélée moins heureuse. D’une part, le holding Al Omrane s’est rapidement trouvé en charge de nombreux programmes, tous aussi lourds et complexes à gérer les uns que les autres : le Programme Villes sans bidonvilles, aménagement de pôles urbains, requalification des quartiers sous-équipés, mise à niveau des agglomérations, réhabilitation du patrimoine, ainsi que, évidemment, le Programme de villes nouvelles. Or, on peut penser qu’il est extrêmement problématique pour un seul organisme de répondre à une telle multiplicité de tâches, dont chacune comporte des enjeux d’intérêt national, et qu’il lui sera donc très difficile de remplir correctement toutes ses missions.

  • 69 Bien que ce type de difficultés s’y manifeste aussi : ainsi, les sociétés en question ne disposent (...)

47D’autre part, la deuxième source d’erreur concernant l’action d’Al Omrane pour le Programme de villes nouvelles réside en ce que le DHU avait pensé qu’en regroupant les opérateurs, donc en réunissant toutes leurs ressources et compétences techniques et financières au sein d’un même groupe, ce dernier n’éprouverait pas de difficultés, fort de l’expérience de chacune de ses composantes, à mener à bien les projets de villes nouvelles. Or, on s’est aperçu chemin faisant que la réalisation, puis la conduite d’une ville nouvelle n’était pas uniquement une affaire de portage technique69, de commercialisation ou de communication, mais qu’elle était aussi et surtout une affaire de portage politique et institutionnel. Il fallait en effet régler simultanément ou successivement les questions de construction, d’établissement des infrastructures, de choix et de localisation des équipements, de promotion et de vente, de gestion, de gouvernance, sans compter celles liées aux habitants venant résider dans les parties construites – ce qui impliquait des actions en termes de régulation sociale.

  • 70 Absence de cadre réglementaire, dans le sens où les villes nouvelles ne relèvent pas de textes de l (...)
  • 71 Ce genre de problème n’est pas nouveau ! Quand, à l’initiative du roi Hassan II, fut construite dan (...)
  • 72 À Tamesna, la société d’aménagement a pris en charge l’entretien de la voirie et des espaces verts, (...)

48Pour faire face à ces défis, Al Omrane a d’abord créé en son sein une direction de gestion des projets, ayant en charge les villes nouvelles lancées. Puis il a constitué, à partir de 2005, des filiales « dédiées » pour chaque ville nouvelle, à charge pour elles de s’occuper de leur aménagement, de leur promotion et de leur gestion. Le groupe n’est cependant pas allé au bout de sa démarche, car ces filiales n’ont disposé d’aucun moyen propre (ni technique, ni financier, ni réglementaire70 – à l’exception des décrets régissant leur création). En fait, la plupart sont de petites structures, comportant environ vingt cadres et techniciens ; elles s’avérèrent très vite inadaptées à l’ampleur des questions qu’elles devaient résoudre, et ne purent avoir ni réflexion prospective ni véritable action gestionnaire, cette dernière tâche se révélant particulièrement immense (gestion des déchets ménagers, éclairage public, entretien des espaces verts et des espaces publics, etc.). En principe, la gestion du territoire des villes nouvelles, par exemple pour la collecte des déchets ménagers, est du ressort de la commune où il est administrativement situé. Mais, on l’a dit, ce sont souvent des communes rurales, lesquelles ne sont absolument pas en mesure d’assurer ce service : elles n’en ont ni les ressources, ni les moyens techniques, ni le personnel71. Du coup, les sociétés dédiées signent des conventions avec ces communes pour un partage des tâches de gestion de la ville nouvelle ou pour leur fournir les moyens de remplir leur rôle. Ainsi, dans le cas de la ville nouvelle de Tamesna, la société d’aménagement Al Omrane-Tamesna a-t-elle signé un tel accord avec la commune de Sidi Yahia des Zaërs pour une période de 5 ans72. La solution, pour efficace qu’elle soit, ne garantit pas cependant l’avenir au-delà de cette période, car on ne voit pas comment, dans ce délai, la commune rurale en question disposera des moyens pour gérer, outre sa population « normale » en forte croissance, celle qui doit peupler la ville nouvelle : 250 000 habitants à terme.

La nécessaire coordination de l’action gouvernementale : une question pendante

  • 73 À la suite de cette réunion unique, aucune déclaration n’a été faite sur le contenu des discussions (...)

49Au lancement du Programme de villes nouvelles, le ministre délégué en charge de l’Habitat et de l’Urbanisme s’est réclamé, à maintes reprises, de l’appui du Premier ministre et de la solidarité des autres membres du gouvernement. Parce que l’implication des différents ministères est une condition absolument nécessaire à la réussite du programme, le DHU a œuvré pour que soit créé un Comité interministériel des villes nouvelles, ce qui fut acquis en 2006. Toutefois, celui-ci n’a aucun statut officiel ; aucun texte ne définit sa composition, ne précise ses missions, ne prévoit l’existence d’un secrétariat, etc. C’est donc une structure à la fois informelle et presque fantôme qui, d’ailleurs, ne s’est réunie qu’une seule fois depuis son installation en 200673.

  • 74 Dans le cas de Tamesna, la société d’aménagement a signé en 2004 des conventions avec sept ministèr (...)

50À défaut d’une coordination d’ensemble qui permettrait d’envisager une programmation globale, par exemple des équipements, le DHU en est réduit à signer des conventions au cas par cas, ministère par ministère, et ville nouvelle par ville nouvelle74. Mais, outre le fait que ces conventions ne concernent que les institutions qui veulent bien y consentir, il faut constater que celles-ci n’honorent pas toujours leurs engagements, en termes financiers et/ou en termes de délais de réalisation.

Des montages financiers compliqués pour des financements mal assurés

51À défaut d’avoir fait inscrire une ligne budgétaire spécialement consacrée aux villes nouvelles ou d’avoir préparé à l’avance un cadre de financement approprié, le DHU a dû effectuer des montages plus ou moins complexes pour entamer les travaux et faire avancer la réalisation des villes nouvelles. Pour des raisons d’efficacité, il a reproduit l’expérience qu’il avait acquise dans le courant des années 1990 pour les grands lotissements publics (ZUN) qu’il a engagés à cette époque. Le principe de base est celui d’un partenariat public-privé, l’État prenant en charge l’équipement et l’aménagement des terrains, les opérateurs privés assurant leur valorisation.

  • 75 Selon N. Benyahia, qui fut le directeur de la Société d’aménagement de Tamesna, un tiers des équipe (...)

52Comme l’État ne dispose pas des ressources suffisantes pour la réalisation des infrastructures primaires et secondaires, qui nécessitent effectivement des investissements élevés, il a choisi de contourner la difficulté en appliquant la circulaire ministérielle 364-1000 (cf. supra, paragraphe « La circulaire ministérielle 364-1000 de 2005 : une réponse partielle aux difficultés de réalisation des villes nouvelles ») qui permet à la société d’aménagement, en tant que maître d’ouvrage, d’entamer une partie des travaux en en différant d’autres. Pour leur part, les promoteurs privés qui ont été sélectionnés dans le cadre des appels « à manifestation d’intérêt » doivent s’engager à valoriser les terrains qui leur sont attribués dans un délai contractuellement fixé. Cet engagement comporte d’un côté la prise en charge de la réalisation des infrastructures secondaires et tertiaires, et les oblige, d’un autre côté, à faire en sorte que 20 % des logements qu’ils doivent produire soient d’une faible valeur immobilière totale (VIT) – autrement dit, qu’ils soient destinés à des populations à bas revenus. Un troisième volet des obligations concerne la construction d’un certain nombre d’équipements publics de proximité75.

  • 76 Concernant les équipements à réaliser dans les villes nouvelles, les responsables ministériels sont (...)

53Le système a l’avantage de ne nécessiter qu’un engagement minimal des fonds publics – mais c’est bien dans ce but que les partenariats public-privé ont été institués ! Son efficacité n’est cependant pas garantie. Les financements disponibles ne suffisent généralement pas pour réaliser les grandes infrastructures dans des délais raisonnables, et les chantiers traînent, au grand dam des populations qui ont déjà emménagé. Les engagements pris par les promoteurs privés en ce qui concerne la valorisation des lots est soumise à l’évolution du marché et à leur disponibilité en financements. La crise financière a été sur ce plan une dure expérience. Quant aux engagements en faveur des équipements de proximité, ils sont fréquemment « oubliés », tandis que ceux que devaient réaliser la puissance publique arrivent quand les ministères qui en ont la responsabilité le veulent bien, et fonctionnent quand, une fois les bâtiments construits, les personnels sont enfin affectés76 (cf. supra, paragraphe « La nécessaire coordination de l’action gouvernementale : une question pendante »).

L’intégration des villes nouvelles dans leur environnement proche : une question impensée

54Une autre difficulté à laquelle les villes nouvelles sont confrontées est celle de leur insertion dans leur environnement local. On peut s’étonner que le problème n’ait pas été envisagé au moment même du lancement du programme, mais toujours est-il qu’il revêt aujourd’hui un caractère suffisamment sérieux pour que des solutions aient été examinées en urgence.

  • 77 Il s’agit généralement de petits centres urbains dynamiques qui constituent les chefs-lieux adminis (...)
  • 78 Ainsi en est-il de Tamesna, qui jouxte le centre de Sidi Yahia des Zaërs, en forte croissance démog (...)

55Le fait est que la plupart des villes nouvelles ont été localisées dans des zones rurales (administrativement), mais à proximité de centres émergents77, de tailles variées, mais généralement en rapide croissance démographique et dont une grande partie de la population se trouve dans une situation socio-économique précaire78. En outre, sans parler des poches de bidonvilles qui peuvent y exister, les constructions récentes relèvent pratiquement toutes de l’habitat non réglementaire ; le manque d’infrastructures et le sous-équipement sont criants. Un contraste énorme s’observe alors avec des villes nouvelles qui, malgré les retards de réalisation, les insuffisances de leur équipement et leur aspect de chantier, n’en offrent pas moins une image incomparablement meilleure, symbole – du moins pour ceux qui n’y résident pas – d’urbanité et de modernité.

  • 79 C’est par exemple le cas de la commune rurale de Sidi Yahia des Zaërs dont le président, par ailleu (...)
  • 80 Une convention pour la mise à niveau de Sidi Yahia des Zaërs a été conclue entre le ministère de l’ (...)
  • 81 À Tamesna, un nouveau plan d’aménagement dont le périmètre réunit le territoire de la ville nouvell (...)

56Nous avons déjà eu l’occasion de signaler que les études de faisabilité lancées en amont de la réalisation des villes nouvelles, dont les objectifs étaient principalement techniques et socio-économiques, se sont presque exclusivement préoccupées de l’identification des sites d’implantation et des problèmes connexes qui s’y posaient (état du foncier et modalités de sa libération, identification des propriétaires et procédures d’indemnisation), ainsi que des conditions et des coûts de réalisation des grosses infrastructures Parce qu’elles se trouvaient hors périmètre, c’est-à-dire hors champ des préoccupations des aménageurs, les populations rurales ainsi que celles vivant dans les petits centres voisins des villes nouvelles ont été totalement négligées. Rien d’étonnant, par conséquent, à ce que cette situation ait suscité de vives réactions tant de la part des instances en charge de la gestion de ces communes rurales79 que de celle des élus au Parlement, les uns et les autres plaidant pour une prise en compte de leurs intérêts par les organismes chargés de la gestion et du développement des villes nouvelles. Leurs pressions conjointement exercées ont abouti à ce que les maîtres d’ouvrage ont été obligés de prendre des engagements pour arrêter un ensemble de dispositions en faveur de ces centres. Ils ont, dans ce but, engagé des études de « mise à niveau » visant à identifier les actions prioritaires de réhabilitation et d’équipement à y conduire, ainsi qu’à en établir la faisabilité et à en mesurer le coût80. Le DHU a également pris l’initiative de commanditer de nouveaux plans d’aménagement81, qui prendraient désormais en compte à la fois les villes nouvelles et les centres urbains périphériques, en espérant ainsi mieux contrôler les zones d’urbanisation situées à la lisière des villes nouvelles et en planifier le développement.

57Si, sur ce plan, les progrès semblent notables – mais les pressions exercées par les parlementaires n’y sont peut-être pas totalement étrangères –, il convient cependant de ne pas en surestimer la portée. Car les actions entreprises sur les petits centres s’apparentent plutôt à du rattrapage, à du relooking ou à des opérations de « cosmétique urbaine » qui, certes, étaient indispensables, mais qui ne règlent pas les problèmes de fond. Ceux-ci – en l’occurrence une véritable réflexion et un réel plan d’action pour envisager l’intégration des villes nouvelles à leur environnement rural et urbain – doivent en effet être envisagés a priori (c’est-à-dire dans le temps même où les sites d’implantation sont choisis) et non a posteriori.

58Les analyses qui précèdent ont mis en évidence toute une série de blocages et de difficultés que les initiateurs du Programme de villes nouvelles ont rencontrés dès lors qu’ils sont passés de la phase d’annonce de leur stratégie à sa mise en œuvre. Nous n’avons pas cherché à établir un panorama exhaustif de ces problèmes. Notre but est plutôt d’inciter à la réflexion pour comprendre comment une si grande ambition n’a pas été capable de mobiliser tous les moyens nécessaires à un avancement satisfaisant, et pourquoi l’impression prévaut en permanence d’une impréparation préoccupante. Pourtant, comme nous l’avons signalé au fur et à mesure, la plupart des problèmes auxquels les responsables ont été confrontés avaient déjà été rencontrés dans des opérations antérieures – certes, d’une moindre ampleur – ou pouvaient être assez facilement anticipés. À défaut, l’avancement des projets n’a pu avoir lieu qu’en pratiquant des contournements, en procédant à des esquives, en différant le calendrier et en repoussant à plus tard certains engagements. L’impossibilité manifeste à envisager ou à trouver des solutions de fond explique sans nul doute que le bilan que l’on peut porter sur le Programme de villes nouvelles, douze ans après son lancement, soit plus que mitigé.

À propos du Programme de villes nouvelles : un bilan peu convaincant, un avenir mal assuré

Un Programme qui, bien que rétréci, est très en retard sur les prévisions

  • 82 Jusqu’à une date récente, les autres villes nouvelles envisagées ne figuraient plus dans les plans (...)

59À mi-parcours de l’achèvement du Programme de villes nouvelles, il est désormais à peu près assuré que seuls quatre projets de villes sont « sur les rails » sur les quinze envisagés. Ce sont Tamansourt et Tamesna, les deux qui ont fait l’objet d’opérations-pilotes, ainsi que Lakhyata près de Casablanca, lancé en 2007, et Chrafate, à proximité de Tanger, engagé en 2009. Tous les autres semblent être abandonnés, au moins provisoirement82.

60Mais, malgré cette réduction drastique des ambitions de départ, l’état d’avancement de chacun de ces quatre projets révèle des retards considérables et ne peut manquer d’être source de préoccupations sérieuses (cf. Tab. 2). Les inquiétudes qui en découlent ne sont pas le seul fait des chercheurs ou des professionnels ; elles concernent aussi, désormais, les responsables du ministère de l’Habitat et ceux d’autres ministères, sans parler des gestionnaires des villes nouvelles, des parlementaires et des directions des principaux partis politiques.

  • 83 Depuis la présentation officielle, par le holding Al Omrane, des données relatives à l’état d’avanc (...)

Tab. 2. État d’avancement, en novembre 2012, des réalisations dans les quatre villes nouvelles effectivement lancées83.

Superficie
en ha

Année
de lancement
des travaux

Nombre
de logements
à terme

Nombre
de logements
réalisés

Tamansourt
(Marrakech)

1 930

2004

90 000

16 617
soit 18 %

Tamesna
(Rabat)

840

2005

55 000

10 193
soit 18 %

Sahel Lakhyata
(Casablanca)

1 292

2007

58 000

Chrafate
(Tanger)

770

2009

30 000

Ensemble

4 833

233 000

26 810
soit 11 %

Population
à terme

Population
à ce jour
(totale et en %
de la pop. prévue)

Taux d’avan-
cement (% des réalisations
par rapport
aux prévisions)

Nombre
d’équipements
réalisés

Tamansourt
(Marrakech)

450 000

51 000
soit env. 11 %

95 %
1ère tranche

20

Tamesna
(Rabat)

250 000

27 000
soit 10 %

95 %
1ère tranche

9 sur 147

Sahel Lakhyata
(Casablanca)

300 000

80 %
1ère tranche

Chrafate
(Tanger)

150 000

70 %
1ère tranche

Ensemble

1 150 000

78 000
soit 7 %

29

Source : Al Omrane, Rapport d’évaluation, 2012.

  • 84 La manière dont les populations sont mesurées n’est pas précisée par Al Omrane. Le dernier Recensem (...)
  • 85 Comme, fin 2012, une mosquée n’avait toujours pas été construite, les habitants ont vivement réclam (...)

61Les données présentées ci-dessus sont officielles, car provenant d’Al Omrane. Si elles montrent, en toute logique, que les taux de réalisation sont plus élevés à Tamansourt et Tamesna que dans les deux autres villes nouvelles, elles inquiètent en ce que, même pour les villes les plus anciennement lancées, les résultats sont très médiocres : moins de 20 % des logements prévus ont été construits et à peine 10-11 % de la population envisagée est présente84. Quant aux équipements, on est très loin du compte : à Tamesna, par exemple, sur les 147 équipements programmés, seuls 9 sont aujourd’hui réalisés : cinq écoles, un centre de santé, un complexe administratif, un terrain de sport, un poste de gendarmerie85.

  • 86 En ce qui concerne Tamesna, par exemple, la desserte avec Rabat et Témara s’effectue principalement (...)
  • 87 Le cas de Saïd, avec lequel nous avons pu nous entretenir le 12 mai 2012 illustre bien ce dilemme. (...)

62On peut certes arguer de la crise financière et de ses répercussions sur le secteur immobilier au Maroc pour expliquer ces retards. Les responsables ne s’en sont pas privés, même s’ils reconnaissent, mezzo voce, que bien d’autres causes ont agi défavorablement, causes que nous avons déjà eu l’occasion d’évoquer – et dont les principales sont l’incapacité de mener simultanément la réalisation des infrastructures hors site (assainissement, grands axes routiers) et l’installation des nouveaux résidents. La non-prise en compte (volontaire) de la question des liaisons (et plus généralement celle des transports) entre les villes nouvelles et le centre des aires métropolitaines où elles ont été implantées constitue manifestement une erreur gravissime86. Et comme rien ne donne à penser aux habitants que des améliorations vont rapidement être apportées à leur isolement, nombre d’entre eux se découragent et en viennent à revendre, souvent à perte, des logements pourtant fortement espérés et chèrement acquis87.

  • 88 A. Benkirane était secrétaire général du PJD, parti islamiste modéré, avant d’être nommé Premier mi (...)
  • 89 Propos recueillis par le journaliste N. Ahmed et publiés dans L’Opinion, numéro daté du 22/03/2013.
  • 90 Les principales composantes de ce « plan de redynamisation » seront présentées en infra, paragraphe (...)

63Même le ministère de tutelle est obligé de constater les retards et d’assumer un bilan très éloigné de ses espérances. N. Benabdallah, nommé en 2011 pour prendre en charge le portefeuille de l’Habitat, de l’Urbanisme et de la Politique de la Ville dans le gouvernement d’A. Benkirane88, a reconnu officiellement les insuffisances, les dysfonctionnements et autres défaillances tant dans la programmation et la préparation du programme que dans la phase de mise en œuvre. « Nous avons reconnu nos erreurs et nous avons élaboré [un] programme pour y remédier. Aujourd’hui, nous avons apporté du concret », a-t-il déclaré en présentant son programme de « redynamisation des villes nouvelles »89. Un plan qui a dû tenir compte des mobilisations des habitants de certaines villes nouvelles, en particulier ceux de Tamesna, organisés en associations vindicatives, ainsi que des rapports extrêmement sévères établis par des commissions d’enquête parlementaires ou par des institutions de haut niveau, tel le Conseil du développement et de la solidarité (CDS)90.

Des associations vindicatives, expressions du mécontentement de la société civile. L’exemple de Tamesna

64Le mécontentement des habitants provoque des effets qui revêtent généralement une forme individuelle, tel le cas de Saïd dont il a été fait état dans le paragraphe précédent. En ce cas, il se manifeste de façon discrète et son intensité est difficilement mesurable. Mais il peut prendre aussi des formes collectives, qui sont la preuve que les résidents des villes nouvelles commencent à se penser comme éléments constituants d’une société civile ancrée localement. Ce type de mobilisation a pris de court les autorités en charge des villes nouvelles.

  • 91 Ces animations comportent des manifestations musicales, des événements sportifs, des journées « por (...)

65Tamesna fournit un bon exemple de cette situation. En 2007, on y compte une vingtaine d’associations de défense des intérêts des acquéreurs de logements, un chiffre très élevé. Les responsables du Programme de villes nouvelles au sein du holding Al Omrane et les autorités gestionnaires avaient cru, au départ, que les mesures d’accompagnement social qu’ils avaient prises pour aider au relogement des bidonvillois, ainsi que celles contribuant à renforcer l’information des nouveaux arrivants et à faciliter leur intégration, par l’institution d’un système d’écoute de leurs doléances et par l’organisation de différentes animations au service des acquéreurs et futurs résidents91, leur permettraient d’établir des liens de proximité et de confiance avec ceux-ci. Ils espéraient donc, par ce biais, réduire les tensions et limiter les conflits inhérents à ce genre d’opérations. Or, il n’en a rien été. Dès que les premières vagues d’occupants se furent installés, soit à partir de 2006, les retards considérables accumulés pour la livraison des logements, pour la réalisation des infrastructures de base et des équipements socio-culturels, les difficultés considérables de transport, suscitèrent des réactions fortes de la population présente, qui la conduisirent à constituer des associations de défense de leurs intérêts tant auprès des promoteurs privés que du maître d’ouvrage public de la ville nouvelle. C’est parmi les résidents ayant attendu le plus longtemps un logement et qui ont, en outre, déjà versé des avances conséquentes pour, enfin, entrer dans leurs lieux, que la frustration est la plus grande ; ce sont donc eux qui constituent la majorité des adhérents des associations. Cette organisation de la société civile s’est donc mise en place dès le début du processus de peuplement de Tamesna.

  • 92 C’est le journal Actuel (n° 42 daté du 10/04/2010), qui qualifie cette affaire de « Scandale en bét (...)
  • 93 Le promoteur GCM a signé deux conventions avec le holding Al Omrane qui portent sur la réalisation (...)

66À vrai dire, ce dynamisme associatif n’est pas propre au lieu. Il est conforme à un mouvement qui traverse toute la société marocaine depuis maintenant au moins deux décennies, et il n’est pas, en ce qui concerne ses causes, fondamentalement différent de celui qui organise les mobilisations contre nombre d’opérations immobilières de production de logement social à Casablanca, à Rabat ou dans bien d’autres villes du Maroc. Si, à Tamesna, il a fait plus particulièrement parler de lui et a inquiété les autorités, c’est parce qu’a éclaté en 2007, dans cette ville, une affaire qui a fait la Une des médias nationaux, qui a été qualifiée de « scandale en béton »92, à savoir l’affaire GCM, du nom du groupe de promotion immobilière en cause, General Contractor Maroc. Ce groupe français s’était engagé, dans le cadre de conventions signées en 2006 avec Al Omrane, à réaliser à Tamesna un total de 5 000 logements sur 45 ha93.

  • 94 En choisissant ce nom, les membres de l’association, dont la majorité est concernée par l’affaire G (...)

67Or, en 2008, GCM annonce, par un communiqué officiel, son incapacité à honorer ses engagements et à livrer les logements promis. Cette défaillance acte l’une des premières manifestations de la crise immobilière internationale au Maroc et, à Tamesna, elle ouvre un contentieux judiciaire entre la société immobilière et Al Omrane. La réaction des habitants est vive, mais ils ne parviennent à obtenir d’informations précises ni du promoteur privé ni de la société gestionnaire de la ville nouvelle. Une centaine d’entre eux se réunit alors pour constituer une association qu’ils appellent Tamesna Awalan94 (Tamesna d’abord). L’association porte à sa tête un ancien journaliste sportif, nationalement connu et disposant de ce fait de nombreux relais dans les médias. Elle multiplie les manifestations et actions diverses pour faire valoir les droits de ses adhérents. Elle organise en particulier des sit-in devant le siège du promoteur privé, devant celui de la société d’aménagement Al Omrane-Tamesna, mais aussi devant celui du ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme. Elle crée un blog internet pour diffuser plus efficacement les informations dont elle dispose, ainsi que pour permettre à ses membres d’échanger entre eux. Elle recourt aux services de juristes spécialisés qui seront particulièrement mobilisés pour s’occuper de l’affaire GCM. Elle organise des conférences de presse pour faire connaître ses actions, en expliquer les causes et en montrer les résultats, ce qui lui est l’occasion d’organiser des visites sur le terrain avec les journalistes afin que ceux-ci constatent l’état d’avancement (ou de non-avancement) des constructions. Elle fait signer des pétitions qu’elle envoie aux ministres concernés et aux parlementaires. En bref, elle utilise tous les moyens légaux à sa disposition pour montrer son activisme et faire pression sur ceux qu’elle juge responsables des graves dommages subis par ses membres.

  • 95 Ce qu’exprime bien le président de l’association lorsqu’il déclare au journaliste H. El Arif de L’É (...)

68Au fur et à mesure que l’action se développe, ses cibles évoluent. Au départ, le responsable plus particulièrement visé est le promoteur, parce qu’il a laissé les constructions inachevées et que les logements ne peuvent être attribués. Mais, dans un second temps, la responsabilité glisse jusqu’à la société d’aménagement de Tamesna, accusée de ne pas faire son travail de suivi et de contrôle des engagements pris par les promoteurs. Et, dans un troisième temps, c’est le holding Al Omrane qui se trouve mis en cause, parce qu’il se serait avéré incapable d’organiser et de gérer un chantier aussi complexe que celui de la production d’une ville nouvelle95. On assiste ainsi à une sorte de « montée en généralité » des revendications, la défaillance du promoteur conduisant l’association, par la bouche de ses responsables, à reprocher à la société d’aménagement et à Al Omrane le manque de rigueur dans le contrôle des travaux, l’insécurité, le fait qu’ils ont trop souvent fermé les yeux sur le non-respect du cahier des charges, qu’ils ne se sont pas préoccupés des infrastructures et de la desserte de la ville nouvelle et que les équipements annoncés ne sont toujours pas là. Au bout du compte, très logiquement, la critique vise le ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme, puis, encore au-delà, elle atteint la Primature et le gouvernement tout entier.

Fig. 4. Mobilisation des habitants de Tamesna devant le siège d’Al Omrane.

Fig. 4. Mobilisation des habitants de Tamesna devant le siège d’Al Omrane.

Source : Capture d’écran [qui explique la piètre qualité, NDLR], chaîne 2M, 29/05/2014.

  • 96 « Le cas de General Contractor est un problème isolé d'un promoteur avec ses clients et le ministèr (...)
  • 97 La position de l’association et de son président est exposée dans l’article : « L’association Tames (...)

69La Société d’aménagement de Tamesna ne parvenant pas à gérer la crise, malgré quelques tentatives de négociation à l’occasion de laquelle elle a présenté des « compromis » que l’association a refusés, et les tensions s’accroissant, le ministère de tutelle « reprend la main ». Le ministre A.T. Hejira annonce, en septembre 2009, que GMC étant toujours défaillant, son ministère va intervenir pour « rétablir la justice »96. Dans ce but, il constitue une « commission d’enquête et d’arbitrage », exclusivement composée de cadres du DHU, chargée d’enquêter sur le sujet et de proposer des solutions alternatives. Mais, d’emblée, la validité des conclusions qu’elle doit établir est contestée par l’association, qui estime que sa composition fait en sorte que la commission est juge et partie, d’une part, et considère d’autre part qu’elle a partie liée avec le promoteur privé97.

  • 98 Au terme d’une longue procédure judiciaire, la société défaillante (GMC) a été rachetée par deux ac (...)
  • 99 La création de cette seconde association a fait l’objet de vives critiques de la part de Tamesna d’ (...)
  • 100 Acceptable, et accepté au moins en première analyse, parce que, en vérité, nous ne disposons pas d’ (...)

70Quelques mois plus tard, toutefois, une solution de compromis est élaborée par la commission d’arbitrage. Elle sert de base à un accord tripartite, qui sera présenté officiellement en décembre 2009, après avoir été signé par la société Al Omrane, la nouvelle société immobilière98 et une association qui n’est pas celle qui s’était manifestée et avait mobilisé jusqu’alors, mais une création récente dénommée « Association Tamesna pour le développement et la solidarité ». Cette association est manifestement une création ad hoc99, suscitée – pour ne pas dire manipulée – par les autorités. Elle s’est en effet engagée à accompagner la nouvelle société de promotion dans la gestion des dossiers des clients, en coordination avec les autorités responsables et les gestionnaires de la ville nouvelle. Elle a pris ces engagements en contrepartie du rôle de « partenaire » que les deux autres signataires ont accepté qu’elle s’attribue ; et, à ce titre, elle s’affirme concernée par la réussite du projet de la nouvelle ville de Tamesna. C’est un beau coup qu’ont ainsi réussi les responsables avec cette association de « bonne volonté » : ils peuvent se targuer d’avoir trouvé un compromis acceptable100, d’avoir mis en œuvre un « véritable » partenariat avec des représentants de la société civile et d’avoir institué celui-ci dans un rôle quasi officiel de co-gestionnaire de Tamesna.

  • 101 Déclaration parue sous le titre : « Hyani accuse le groupe Al Omrane », Ittihad Ichtiraki (en arabe (...)

71Malgré l’accord tripartite et les garanties apportées (en principe) par le promoteur, le nouveau calendrier adopté ne sera pas plus respecté que le précédent, et les retards de livraison ne seront pas résorbés. L’association Tamesna d’abord a eu beau jeu pour justifier son refus des compromis que lui avaient soumis les autorités et d’exprimer sa colère en menaçant les responsables du dossier de porter l’affaire devant la justice. Son président, Hyani, déclare ainsi : « Devant cette situation d’impasse, nous allons accentuer notre mobilisation en envoyant une lettre au Cabinet royal, ensuite nous allons nous adresser directement à la Justice pour porter plainte contre le holding Al Omrane »101.

L’institution de commissions d’enquête parlementaires, manifestation (tardive) des préoccupations des élus et des partis politiques

72Les partis politiques et leurs élus, exception faite de l’Istiqlal dont de nombreux membres étaient au gouvernement, n’ont pas accordé une grande attention au Programme de villes nouvelles, que ce soit au moment de son lancement ou lors des premières années d’expérimentation. Il a pratiquement fallu attendre les vives réactions des habitants de Tamesna, les manifestations qu’ils ont organisées, la publicité qui en a été faite par les médias, pour que certains d’entre eux – l’USFP (Union socialiste des forces populaires) et le PJD (Parti Justice et Développement) –, alors dans l’opposition au gouvernement, commencent à se préoccuper sérieusement de la situation. Leur attention s’est faite d’autant plus vive que plusieurs associations ont interpellé les parlementaires élus dans les circonscriptions où se trouvent les villes nouvelles, et qu’elles n’ont pas hésité non plus à solliciter les présidents des groupes parlementaires pour les inciter à s’occuper des nombreux problèmes qu’ils rencontraient dans leur vie quotidienne. Elles ont également invité certains parlementaires à se rendre sur les lieux pour procéder par eux-mêmes au constat, ce que ceux-ci ont fait en en profitant pour rencontrer les responsables et gestionnaires des projets concernés.

  • 102 Les commissions parlementaires permanentes sont constituées au sein de chaque Chambre (Chambre des (...)
  • 103 M. Ameur est l’un des parlementaires qui a l’une des meilleures connaissances du dossier, en tant q (...)
  • 104 Citation reprise de l’article signé L. Bouhamida, Libération, numéro daté du 27/12/2012.

73C’est à la suite de ces visites qu’une commission d’enquête a été constituée à la demande de la Commission parlementaire de « l’Intérieur et des infrastructures de base »102. Elle est présidée par un député membre de l’USFP. Pour M. Ameur, autre élu de l’USFP103, le but de la commission d’enquête est clair : « Il faudra tout mettre à plat. Et particulièrement toute la stratégie actuelle en matière d’édification des nouvelles villes […]. Il faudra dans ce sens procéder à une évaluation objective de celles-ci et, surtout, jauger les réalisations à l’aune des objectifs qui ont sous-tendu la création d’Al Omrane »104.

  • 105 La désignation exacte de ce ministère est alors : ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de la P (...)

74La commission d’enquête s’est transportée à plusieurs reprises sur les lieux (des villes nouvelles), notamment à Tamesna, en 2011. À la suite de quoi, elle a rendu un rapport au vu duquel une autre commission parlementaire, celle des Finances, a invité le ministre de l’Habitat et de l’Urbanisme de l’époque (A.T. Hejira) et le président du holding Al Omrane à venir lui fournir des explications sur toutes les critiques formulées dans le rapport en question – rapport qui, en vérité, ne s’était pas limité aux villes nouvelles, mais avait pris en considération les différents programmes lancés par ce ministère. Une seconde commission d’enquête est constituée en 2012, à l’occasion de la nomination d’un nouveau ministre en charge de l’Habitat105. Ce ministre et le président d’Al Omrane sont à nouveau auditionnés, mais cette fois-ci par la commission parlementaire de « l’Intérieur, des Collectivités territoriales, de l’Habitat et de la Politique de la Ville ». L’un et l’autre doivent fournir de nouvelles explications sur les retards considérables accumulés pour la réalisation des villes nouvelles ; doivent justifier les dépenses effectuées ; et faire état des solutions qu’ils envisagent pour compenser les préjudices subis par les habitants ou ceux qui envisageaient d’y habiter. Cette audition a été l’occasion pour les parlementaires de pointer les défaillances qui ont affecté depuis l’origine la gestion du dossier des villes nouvelles ; elle leur permit aussi de s’interroger sur les champs d’intervention du holding Al Omrane.

75Au-delà de la fonction d’audit qu’ont rempli ces commissions d’enquête, le fait que le dossier des villes nouvelles ait été saisi, à partir de 2011 – enfin ! pourrait-on dire – par les commissions parlementaires et, au-delà, par les Chambres, revêt une signification politique évidente. Les initiateurs du Programme de villes nouvelles et ses principaux responsables ne sont pas simplement interpellés pour apporter des réponses aussi bien sur la manière de le conduire que sur celle dont les dotations de l’État ont été utilisées, mais ils sont pratiquement mis en accusation sur ces points-là. Le programme n’est plus critiqué au seul plan technique, mais pour sa conduite politique. Il est donc logique que, dans ces conditions, le dossier des villes nouvelles soit en quelque sorte déclassé – d’autant que la crise immobilière lui interdit de faire état de perspectives glorieuses – et que, in fine, il ne figure plus parmi les priorités gouvernementales.

Le constat « alarmant »106 établi par le Conseil du développement et de la solidarité

  • 106 Nous employons cet adjectif en nous référant aux témoignages accablants présentés par les membres d (...)
  • 107 Le site officiel du CDS indique : « Le CDS est une instance associative citoyenne, ayant pour objec (...)

76L’ampleur et la virulence des débats, l’agitation médiatique autour du dossier des villes nouvelles, conduisent le Conseil du développement et de la solidarité, une « instance citoyenne associative »107 créée en 2011, à consacrer sa première réunion, en mai de la même année, à l’examen de la stratégie nationale des villes nouvelles.

77Chargé de discuter des politiques publiques et d’en estimer les effets, ce Conseil est composé de personnalités dont la plupart sont des hommes et des femmes d’affaires, des consultants, des experts financiers, auxquels ont été adjoints quelques hommes politiques et représentants du monde associatif. Si son rôle est purement consultatif, le Conseil, une fois son audit effectué, peut proposer des mesures pour réajuster et améliorer les politiques publiques dont il s’est saisi.

  • 108 L’absence du ministre n’est pas passée inaperçue. Elle a entre autres été relevée par C. Benmoussa, (...)

78Lorsque le CDS organise sa première réunion, le Programme de villes nouvelles en est à mi-parcours. Il considère que c’est un bon moment pour faire un point d’étape, car il possède désormais un recul suffisant pour formuler un jugement et des critiques (si nécessaires), en même temps que les responsables ministériels disposeront encore de temps pour mettre en œuvre les mesures qui pourraient être préconisées en vue d’un réajustement (éventuel). Toujours est-il que l’initiative du CDS rencontre l’assentiment des médias, ainsi que celui de nombreuses associations et instances politiques. Elle est par contre mal reçue par le ministre de l’Habitat, les responsables du DHU et les principaux acteurs directement parties prenantes – comme les maîtres d’ouvrages ou les sociétés d’aménagement et de gestion –, lesquels considèrent qu’il est trop tôt pour entreprendre un bilan sérieux. En conséquence, le ministre de l’Habitat, A.T. Hejira, décide de ne pas se rendre à la réunion convoquée par le CDS, pas plus que ses subordonnés108.

  • 109 Entretien paru dans l’hebdomadaire en ligne Financenews le 26/05/2011.

79Au cours de cette réunion, il a été entrepris un bilan du Programme de villes nouvelles et une recension des principaux dysfonctionnements qui ont entravé sa mise en œuvre. Pour le président du CDS, M. Benamour, la réunion a pour but de « proposer un plan urbanistique [sic] bien pensé, inspiré des expériences européennes réussies. Ceci évitera au contribuable marocain de payer les pots cassés de projets qui sont souvent malencontreux […]. Il nous reste onze nouvelles villes à construire, ne reproduisons pas les erreurs du passé »109.

  • 110 Citons comme exemples : Financenews du 26/05/2011 : « Habitat. Plaidoyer pour des villes nouvelles (...)
  • 111 Cette déclaration est rapportée dans le numéro de Financenews cité dans la note précédente.

80Les rapports présentés au cours de cette rencontre, ainsi que les débats qu’ils ont suscités, ont été publiés de manière officielle, sous une forme résumée, dans un document intitulé Livre blanc. Il comporte, en guise de synthèse, des orientations générales qui énoncent (cf., op. cit., 2012, 8) des « règles et principes généraux qui font d’une ville nouvelle une ville pérenne, attractive et compétitive ». L’impression prévaut, cependant, que cette restitution officielle des débats a été pour le moins édulcorée. En effet, si l’on se réfère de préférence aux comptes-rendus publiés par les journalistes ayant assisté à ces discussions, il en ressort l’ampleur et la vivacité des critiques que les membres du CDS ont formulées à l’encontre du Programme de villes nouvelles. Un compendium des titres attribués aux articles de presse relatant cette réunion en témoigne aisément110. Par ailleurs, le corps des articles pointe les critiques récurrentes formulées par les conseillers : absence de vision globale et concertée de la stratégie annoncée, prédominance de la dimension « logement » sur les autres, absence d’un cadre et de dispositifs juridiques et financiers adaptés au programme, faiblesse des moyens humains et techniques déployés, etc. L’un des conseillers, M. Mellouk, président de l’Association du Grand Casablanca, a d’une certaine manière résumé l’avis général quand il a déclaré : « Nous avons aujourd’hui des villes qui n’ont de ce nom que l’aspect, elles n’attirent en aucun cas les habitants […]. [On risque d’avoir] des villes ghettos et des banlieues à la parisienne »111.

81Si les critiques émises par les professionnels et les acteurs économiques ne sauraient complètement étonner, tant ils avaient émis de réserves dans les années précédentes et attiré l’attention du ministre de l’Habitat et des hauts cadres de la DHU des risques qu’ils prenaient en empruntant ce qui semblait à certains un chemin aventureux, celles provenant de responsables politiques haut placés – certains étant même membres du gouvernement à l’époque – étaient moins attendues ; elles n’en sont donc que plus significatives. Ainsi en est-il des propos de A. Akchichine, membre du Parti de l’authenticité et de la modernité (PAM) et par ailleurs ancien ministre de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur, de la Formation des cadres et de la Recherche scientifique, tels que rapportés dans le Livre blanc (2012, 7) :

« Quand on parle de la problématique des villes nouvelles, on se trouve devant deux démarches. La première, quelque peu caricaturale, serait de considérer les villes nouvelles, ou les nouveaux espaces à aménager, comme [des] solutions à des problèmes que l’on a trouvés ailleurs : déficit en logement, désengorgement nécessaire d’une ville qui grandit trop vite, création d’habitat pour répondre à une activité économique de la région […]. L’autre logique consiste à penser le projet de ville nouvelle comme une ambition, une volonté de créer les conditions pour donner à des familles l’envie de s’y installer et d’y vivre ensemble. J’ai l’impression que notre démarche a consisté à chercher les solutions aux problèmes qui se posaient, et non pas à anticiper. À Tamesna comme à Tamansourt, nous avons été d’emblée confrontés à un déficit de l’ordre de vingt établissements scolaires. Les solutions ont été trouvées entre temps et les programmes lancés pour répondre à ces demandes. Mais à Tamesna, nous avons dû renoncer à un projet de campus universitaire pour un problème lié au transport ».

  • 112 Ce que C. Benmoussa exprime pour sa part très clairement lors de la rencontre du CDS (2012, p. 28)  (...)
  • 113 Mais s’il y a eu débat au sein du gouvernement, il n’en est, à notre connaissance, rien transparu à (...)

82Cet ancien ministre exprime ici, même si en termes mesurés, son regret qu’un programme aussi ambitieux ait été lancé sans préparation suffisante – c’est-à-dire sans réflexion préalable sur ce que devraient être des villes nouvelles et le rôle qu’elles devraient remplir112 –, sans même que quiconque ne se soit préoccupé de tirer les leçons des expériences conduites dans d’autres pays. Il regrette manifestement qu’on ait enveloppé l’objectif de la simple production de logements dans une rhétorique qui aurait dû se rapporter à autre chose ; et il s’étonne enfin que la mise en œuvre se soit effectuée dans un tel contexte d’urgence qu’aucune coordination avec les autres ministères n’ait eu lieu, avant et pendant, ce qui a obligé ceux qui auraient dû être des partenaires à multiplier les expédients pour parer au plus pressé. À demi-mots, cet ancien ministre fait le constat que le Programme de villes nouvelles n’a pas été un véritable programme gouvernemental et interministériel et, sans doute, qu’il n’y a pas eu de consensus à son propos113.

Le plan de redynamisation des villes nouvelles : véritable relance ou trompe-l’œil ?

83Quand, en 2011, N. Benabdallah est nommé ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de la Politique de la Ville, il est parfaitement au courant, du fait de ses fonctions antérieures, tant comme ancien directeur des quotidiens Al Bayane et Bayane Al Youm que comme secrétaire général du Parti du progrès et du socialisme (PPS), des critiques qui ont été adressées non seulement au Programme de villes nouvelles, mais aussi, et surtout à ceux qui l’ont conçu et tenté de le mettre en œuvre. Les rapports des commissions parlementaires et les avis émis par divers conseils et comités de référence ont fait en sorte que le sujet est devenu éminemment politique ; le ministre est bien convaincu qu’il lui faut apporter, maintenant, une réponse sur ce terrain.

  • 114 Les principales mesures sont présentées dans La Vie Éco, numéro daté du 26/11/2012.
  • 115 On ne sait plus très bien, après tous les avatars que nous avons décrits, comment désigner ce texte (...)

84Dans cette perspective, il fait élaborer par ses services un plan de « redynamisation et d’activation de la mise en œuvre du Programme de villes nouvelles ». Il vise à sortir les opérations déjà engagées de leur enlisement, à redonner attractivité à ces villes et à en faire des organismes dynamiques en y favorisant le développement d’activités économiques. Lors de la présentation qu’il fait de ce plan, en novembre 2012, le ministre annonce un ensemble de mesures qui se déploient sur des champs très larges114 : inscription des villes nouvelles dans le cadre de la Politique de la ville, réactivation du Comité interministériel des villes nouvelles, accélération de la procédure en vue de la promulgation d’un « texte » explicitement consacré aux villes nouvelles115, activation des conventions de partenariat déjà signées avec les départements ministériels n’ayant pas encore honoré leurs engagements, réalisation des infrastructures de desserte, mise en œuvre de la solidarité gouvernementale pour obtenir, au prix éventuel d’incitations fortes, que les départements des différents ministères réalisent les équipements publics prévus, délimitation des périmètres des villes nouvelles pour maîtriser leur urbanisation en leur sein et garantir une cohérence territoriale avec les espaces environnants, généralisation des conventions de gestion partagée avec les collectivité locales, etc.

85On conçoit bien, en prenant connaissance de ce panel de mesures, que le ministère et les responsables de son ministère ont cherché à fournir une réponse à chacune des critiques parvenues, par un biais ou par un autre, sur la place publique. C’est probablement ce qui explique en quoi ce « plan » s’apparente beaucoup à un « catalogue », une liste d’objectifs ou de souhaits sans doute bienvenus, mais dont on ne sait jamais très bien comment ils seront atteints et financés, et comment, en un mot, ils deviendront opérationnels.

86Mais en réalité, derrière ce plan dont la visée politique est explicite – ou à côté de lui -, s’élabore une démarche nettement plus opérationnelle, puisqu’elle se propose de mettre en œuvre des solutions au cas par cas, c’est-à-dire ville nouvelle par ville nouvelle, qui tiennent donc compte des situations concrètes et des difficultés propres à chaque site. Et une démarche qui veut privilégier une approche négociée avec les autres départements ministériels.

  • 116 Les conventions signées l’ont été avec dix ministères (Intérieur, Habitat, Habous, Économie et Fina (...)

87C’est à Tamesna, avec la mise en œuvre du premier plan de redynamisation spécifique de cette ville nouvelle, qu’est inaugurée, en 2013, cette nouvelle politique. Ce plan liste une série d’actions et de mesures d’ordre techniques et urbanistiques, une dizaine au total, programmées sur une période de 5 ans (2013-2017). Plusieurs de ces mesures ont été négociées avec les ministères ou institutions qui avaient déjà pris des engagements pour réaliser certains projets, qu’il s’agit désormais de faire sortir des situations de blocage où ils se trouvent. Toute une série de conventions ont été signées en ce sens116. Les principaux engagements concernent des manques qui avaient été mis en évidence par les habitants et leurs associations : création d’un campus universitaire et d’un centre hospitalier, aménagement d’axes routiers, réalisation d’équipements de proximité à vocation principalement sociale (trois maisons de jeunes, trois centres sociaux, un terrain de sport, deux mosquées et trois centres de santé), etc. Ce sont autant de projets qui visent à donner une nouvelle image à la ville nouvelle, laquelle, du fait de sa proximité de la capitale du Royaume, se voulait une vitrine.

  • 117 Cette phrase a été rapportée par le journaliste N. Ahmed, dans L’Opinion, numéro daté du 22/03/2013(...)

88Les mesures préparées pour être appliquées à Tamesna ont fait l’objet d’une importante campagne de communication. L’une des réunions publiques tenue dans ce cadre, à l’occasion de la présentation du plan de relance aux associations locales de Tamesna, a donné lieu à des échanges peu amènes, le président de l’association Tamesna Awalan – qui y assistait – étant revenu sur l’affaire du GCM, le contentieux avec ce promoteur n’étant toujours pas réglé. Il en a profité pour reprocher aux autorités de ne pas avoir impliqué la société civile, au moins via les associations, dans la réflexion préparatoire au plan de redynamisation de Tamesna. Au terme d’une intervention un peu vive, ce responsable associatif s’est adressé aux signataires de la (nouvelle) convention en leur lançant : « Prière de traduire vos paroles en actes »117, histoire de leur faire part de son scepticisme alors que, depuis des années, promesses et engagements émanant des responsables se sont succédés sans résultats.

89Sans vouloir donner nécessairement raison à ce président d’association, l’observateur qui se veut objectif ne peut manquer de se demander quelle sera l’efficience réelle du plan de redynamisation des villes nouvelles. L’insistance accordée par les responsables à ce qu’ils appellent des pratiques « innovantes », lesquelles recouvrent principalement les conventions signées avec les autres ministères, laisse planer le doute tant sur le caractère innovant de mesures qui ont déjà été adoptées depuis pratiquement le lancement du Programme de villes nouvelles que sur leur efficacité, très faible. Et pourtant, lors du lancement du Programme, les différents partenaires s’étaient engagés en la présence même du Roi ! On peut certainement donner acte au nouveau ministre de sa volonté de corriger les dysfonctionnements et de relancer une machine grippée qui n’a obtenu que de piètres résultats par rapport aux ambitions de départ, mais les solutions avancées ne semblent pas être à la hauteur des problèmes et on peut raisonnablement douter qu’elles soient capables de donner un nouveau souffle aux villes nouvelles. Le plan de relance proposé est notoirement insuffisant pour faire en sorte qu’une rupture se produise dans la manière dont le Programme originel des villes nouvelles a été mis en œuvre ; il ne propose pas de véritable changement à propos de sa gouvernance ; il ne s’attaque pas directement aux vrais problèmes, à savoir celui d’objectifs bien définis – que veut-on faire des villes nouvelles et avec elles ? –, de dispositifs institutionnels et d’instruments juridiques et financiers bien établis. Autrement dit, le vrai problème, selon nous, est celui d’une volonté politique explicitement formulée et mise en œuvre avec cohérence et continuité.

Conclusion

  • 118 Extrait du discours d’introduction de A.T. Hejira, ministre délégué chargé de l’Habitat et de l’Urb (...)

90Le Programme de villes nouvelles se voulait novateur. Il ambitionnait d’inaugurer une rupture radicale dans les manières de « faire la ville » au Maroc. Il était enveloppé dans un discours moderniste, proposant « d’inventer de nouvelles cités modernes qui reflètent le nouveau visage [du Maroc] » et seront l’occasion de « réhabiliter la place de l’architecte et de l’urbaniste »118.

  • 119 Lors d’une rencontre organisée à l’Institut national d’aménagement et d’urbanisme à Rabat (22/03/20 (...)
  • 120 Il ne s’agit pas pour nous, ici, de savoir quelle utilisation a été faite, au plan gouvernemental, (...)
  • 121 Interview de M. Souafi à F. Moha, publié dans Le Matin du Sahara, numéro daté du 09/03/2011.

91Nous avons analysé, tout au long de cet article, les conditions de préparation de ce Programme, l’investissement personnel du ministre en charge de l’Habitat pour convaincre ses collègues du gouvernement et les futurs acheteurs du rôle décisif qu’il devait jouer pour résoudre la crise du logement. Nous avons longuement insisté sur les multiples dysfonctionnements dont sa mise en œuvre souffre, mais aussi sur les difficultés rencontrées pour les corriger une fois que certains d’entre eux avaient été identifiés. Mais, au-delà, que l’on soit d’accord ou pas sur sa pertinence, il révèle surtout une réalité plus profonde concernant le système de planification urbaine et, plus globalement, la gouvernance urbaine. Dans le cas d’espèce, il était en effet pour le moins risqué d’engager une politique publique d’une telle envergure sans qu’aucune réflexion préalable n’ait été organisée sur ce que pouvait signifier et impliquer la création de « villes nouvelles »119, sans consultation des acteurs institutionnels ou bureaux d’études étrangers qui en avaient déjà l’expérience, sans véritables études pour estimer les effets territoriaux de projets de cette nature. Pourtant, le Maroc a, depuis la fin de la décennie 1990, une réelle expérience pour l’organisation de débats nationaux120. Sur un autre plan, il apparaît clairement qu’un Programme du type de celui des villes nouvelles ne peut être conçu, dirigé, exécuté par un seul ministère, quelles que soient les compétences dont il dispose, et cela se peut d’autant moins quand se réalise un glissement qui transfère l’essentiel des tâches à un simple opérateur public, en l’occurrence Al Omrane. Plutôt que de dépendre d’un acteur dominant au comportement d’accapareur – c’est du moins ainsi qu’il est fréquemment jugé –, la réussite d’un tel Programme exige qu’il relève clairement de la responsabilité du gouvernement ; il ne peut fonctionner sans consensus, gage de la solidarité ministérielle, mais, en contrepartie, il exige dialogue, informations réciproques et concertation permanente avec les différents partenaires – ministères, maîtres d’ouvrage et professionnels, collectivités locales, associations d’habitants et populations vivant à proximité des sites retenus. Le non-respect de telles conditions rend compte, au-delà du cas d’espèce que représentent les villes nouvelles, des dysfonctionnements majeurs des modes de gestion et de gouvernance des espaces urbains au Maroc. Sur ce point, nous ne pouvons que partager l’avis de M. Souafi, ancien directeur de l’Aménagement du territoire, lorsqu’il déclare que « la montée en puissance du thème controversé de « la ville nouvelle » n'est que le reflet et le produit logiques des carences de nos politiques d'urbanisation. C'est un moyen qui ne fait qu'aggraver les problèmes de fond et n’apporte qu’une solution immédiate »121.

92Le Programme de villes nouvelles aurait effectivement pu constituer une excellente opportunité pour « rénover » les modalités de production de la Ville, repenser les règles de l’urbanisme, instituer un cadre institutionnel et administratif adapté, réfléchir à l’avance aux modalités de financement des futures nouvelles entités urbaines, toutes choses qui nécessitaient que soient mis en œuvre des partenariats dans lesquels les parties prenantes s’écoutent et se respectent (ce que nous pourrions appeler des « partenariats égalitaires ») ; et qui nécessitaient aussi que soient testés de nouveaux modes de gouvernance. Mais il aurait fallu que la stratégie proposée, dont la dimension prospective était justifiée – même si l’on peut considérer que l’horizon qu’elle s’était fixée était trop rapproché –, ne confonde pas programmation et communication, ne mélange pas réflexion et précipitation, ne donne pas l’impression d’être toujours dans l’urgence et, surtout, évite que ce qu’elle affichait comme objectif principal – créer des villes nouvelles – apparaisse assez vite comme un écran de fumée destiné à camoufler la poursuite de la politique antérieure, celle visant essentiellement à la production de logements.

  • 122 Deux mémorandums d’entente, relatifs à la création des deux premières villes nouvelles citées (Taga (...)

93Si l’on pouvait fonder quelque espoir sur le plan de redynamisation des villes nouvelles, car les annonces faites à son sujet donnaient à croire que des enseignements avaient été tirés de l’échec de la politique antérieure, il faut constater que peu de changements sont perceptibles dans les faits : les difficultés techniques et financières subsistent, le cadre juridique n’est toujours pas fixé, le partenariat avec les autres ministères avance lentement (et c’est parfois le ministère de l’Habitat qui finance tel ou tel équipement « porté » par un autre ministère) et les modalités de la gouvernance des nouvelles entités sont loin de celles qu’exigeraient une gestion claire et contrôlable par les citoyens. L’annonce par le ministère de l’Habitat qu’il allait lancer de nouveaux chantiers, en priorité ceux des villes nouvelles de Tagadirt près d’Agadir, d’Atlantic Free Zone à Kénitra et d’Al Araoui à proximité de Nador122, tendrait à montrer que les autorités en charge de l’Habitat et de l’Urbanisme sont toujours convaincues, quoi qu’il advienne, de l’intérêt que représente ce mode d’urbanisation. Leur détermination est assurément forte, mais l’on peut craindre, au vu de ce que l’on a pu observer, qu’elle s’apparente à de l’obstination.

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Bibliographie

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• Articles de journaux

Actuel, 10/04/2010, « Scandale en béton » (à propos de l’affaire GCM)

Al Massae, 09/09/2009, « L’association Tamesna menace de faire plus de pression »

Aujourd’hui le Maroc, 21/12/2004, « La solution : créer de nouvelles villes », entretien avec A. Bousfiha, ancien secrétaire du Conseil national de l’habitat et « Quinze nouvelles villes satellites »

Aujourd’hui le Maroc, 05/12/2005, « Le nouvel eldorado de l’habitat », entretien de F. Ghannam avec A.T. Hejira, ministre délégué chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme

Financenews, 26/05/2011, « Habitat. Plaidoyer pour des villes nouvelles et non des villes-dortoirs »

Ittihad Ichtiraki, 03/03/2009, « Hyani [président de Tamesna d’abord] accuse le groupe Al Omrane »

L’Économiste, 01/09/2009, « Tamesna : General Contractor toujours défaillant »

L’Économiste, 03/11/2009, « Les clients s’en remettent au Parlement », article signé H. El Arif

L’Économiste, 23/05/2011, « Les villes nouvelles, une expérience ratée ? Les cas de Tamesna et Tamansourt »

L’Observateur, 07/02/2009, « Habitat : où en sont les villes nouvelles ? », entretien de K. Rachad avec A.T. Hejira, ministre délégué chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme

L’Opinion, 11/06/2005, « Al Omrane s’inscrit dans la dynamique de développement économique », entretien d’El M. Nassiri avec B. Filali Belhaj, ancien président du Conseil de surveillance d’Al Omrane

L’Opinion, 22/03/2013, « Présentation du programme de relance de la nouvelle ville de Tamesna », article de A. Naji

La Vie Économique, 26/11/2012, « Villes nouvelles au Maroc : la tutelle veut accélérer la cadence »

Le Matin du Sahara, 10/05/2007, « Code de l’Urbanisme », entretien avec A.T. Hejira, ministre délégué chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme

Le Matin du Sahara, 09/03/2011, « Villes nouvelles : quels enjeux et quelles réalités ? », entretien de F. Moha avec M. Souafi, ancien directeur de l’Aménagement du territoire

Les Échos, 24/05/2007, « Nous ferons disparaître les bidonvilles », entretien d’A. Colybes avec A.T. Hejira, ministre délégué chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme

Les Informations Éco, 04/06/2013, « Badr Kanouni [PDG d’Al Omrane], les ambitions du holding Al Omrane », entretien avec T. Hari

Libération, 27/12/2012, « Une enquête sur Al Omrane : une commission parlementaire chasse l’autre », article de L. Bouhamida

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Notes

1 Sur son blog, M. El Malti, chercheur et ancien directeur de l’Urbanisme (de 1998 à 2003), écrit à ce sujet : « Jusqu’à présent, toute la production urbanistique prévisionnelle ou opérationnelle au Maroc, en particulier les grandes opérations d’urbanisme, a été traitée, quelles que soient sa taille et sa complexité, sous la forme d’opérations d’extension urbaine, au gré des opportunités foncières ». In Les villes nouvelles. Une vision stratégique pour un acte stratégique, El Malti M., blog El Malti, 22 mars 2006, in www.elmalti.over-blog.com.

2 Les responsables du Programme de villes nouvelles et le ministre de l’Habitat en tête utilisent constamment cet argument pour dévaluer la portée des critiques qui leur sont adressées.

3 Il s’agit des partis politiques qui étaient dans l’opposition (principalement l’Union socialiste des forces populaires [USFP] et le Parti Justice et Développement [PJD]) au gouvernement dominé par le parti de l’Istiqlal, lors du lancement du Programme de villes nouvelles.

4 Le Conseil de développement et de solidarité est une instance associative et consultative, créée en 2009 par M. Benamour. Elle regroupe un ensemble d’intellectuels et d’hommes d’affaires, d’hommes politiques et de responsables d’associations, dans le but d’assurer une activité de think tank spécialisé dans l’évaluation des politiques publiques initiées au Maroc. M. Benamour est un homme d’affaires, qui fut président de la Fédération du tourisme au sein de la Confédération générale des entreprises du Maroc (CGEM). Il a contribué à ce titre à définir la Vision 2010 du tourisme marocain.

5 Ce dont témoignent amplement la plupart des organes de presse (et autres médias) dont le ton et les conclusions des analyses ont changé presque du tout au tout entre 2004 et 2010.

6 À l’instar de S. Ostrowetsky (2004) à l’occasion de son travail sur les villes nouvelles en France, nous nous devons de préciser que nous n’avons, ici, « nullement l’intention de décrire chacune des villes du Programme, ni même d’esquisser leur histoire particulière. [Notre] propos est davantage de tenter de mesurer ce qui en a fait l’enjeu politique ».

7 Il s’agit essentiellement des études techniques et urbanistiques réalisées en amont, ou bien en cours de réalisation, pour les différents projets de villes nouvelles.

8 Pour partie, cet article reprend certains des éléments d’une étude que nous avons pilotée en 2010 pour le compte du ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme et qui portait sur les pratiques professionnelles et le processus de production des Villes nouvelles au Maroc (Harroud, 2011).

9 À propos de Hay Ryad et de la qualification que l’on peut attribuer à cette opération d’urbanisme, on se reportera, dans le présent numéro des Cahiers, à l’article de Sonia Serhir : Hay Ryad à Rabat : de la ville nouvelle au quartier ?

10 Les ZUN sont de grandes opérations d’aménagement qui mobilisent de vastes superficies. Lancées au cours des années 1990 par le ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme dans les périphéries des grandes villes, elles ont été initiées dans le cadre d’appels à manifestation d’intérêt adressés aux promoteurs privés. Leur particularité par rapport aux lotissements classiques réside dans leur mise en œuvre : les opérateurs publics se chargent des travaux d’aménagement et de viabilisation des terrains, tandis que le secteur privé s’occupe de la valorisation. Ces zones sont régies, au même titre que les grands lotissements, par les dispositions de la loi 25-90 relative aux lotissements et aux groupements d’habitations, mais elles devraient inclure, d’après les dispositions des appels à manifestation d’intérêt élaborés par le ministère et destinés aux promoteurs privés, une offre diversifiée de logements et un ensemble d’équipements structurants.

11 Dans la présentation des prévisions qu’il fait en matière de démographie, le Schéma national d’aménagement du territoire (SNAT) indique que « la population nationale basculera complètement dans l’urbain avec près de 70 % vers l’an 2025 […]. Les besoins en espaces à urbaniser entre 2001 et 2020 sont estimés à une moyenne de 4 150 ha par an, ce qui implique la création chaque année d’une agglomération à l’échelle d’Agadir » (SNAT, 2002, Rapport sur les espaces de croissance, phase 2).

12 En 2002, le ministère délégué chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme évaluait le déficit cumulé à près de 700 000 logements, et à 540 000 le nombre de ménages vivant dans des quartiers non réglementaires. À la même date, des enquêtes portant sur les bidonvilles estimaient que le nombre de baraques était passé de 160 000 unités en 1992 à 270 000 en 2002, soit une augmentation d’environ 70 % en une dizaine d’années.

13 Juste après son intronisation, en juin 1999, le jeune Roi a lancé d’importantes réformes sur les plans institutionnel, économique et social, une grande attention étant portée aux questions de l’investissement et du logement social.

14 À cette occasion, le Premier ministre déclare : « Le gouvernement œuvrera, dans ce sens, à atteindre à moyen terme une production de 100 000 unités d’habitat social chaque année, soit sous forme de lots équipés pour l’habitat individuel et de logements finis ou semi-finis, soit à travers la restructuration des quartiers non organisés. Cet objectif sera réalisé […] à travers la prise d’une série de mesures comportant la révision de la politique de production publique de l’habitat, la délégation de compétences en matière d’habitat social aux responsables régionaux, la mise à contribution du patrimoine foncier relevant de l’État et des collectivités locales ». Extrait de la déclaration gouvernementale du 21/11/2002, repris de Actes du colloque Villes nouvelles et villes satellites, 24-25/12/2004, p. 4.

15 En conséquence de quoi, le ministère de l’Habitat est devenu ministère délégué auprès du Premier ministre, chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme.

16 Les autorisations de dérogation sont généralement le fait des autorités centrales ou de leurs représentants en réponse à des demandes de dérogation soumises par les opérateurs immobiliers privés ou publics pour les projets qu’ils veulent réaliser. Elles visent principalement à élargir les zones à urbaniser ou à réduire les contraintes pour celles déjà délimitées à cette fin.

17 La Société de développement agricole (SODEA) et la Société de gestion des terres agricoles (SOGETA) ont été créées par l’État marocain en 1972 pour gérer les propriétés et domaines agricoles récupérés, lesquels étaient pour l’essentiel précédemment exploités par les colons. Les terres de colonisation officielle ont été récupérées par le dahir du 26 septembre 1963 ; celles privées par le dahir du 5 mars 1973.

18 Les auteurs du SNAT ont vivement déploré la solution consistant à exploiter à outrance le foncier public pour réaliser de grandes opérations immobilières, comme ce sera le cas pour les villes nouvelles. Ils écrivent à ce propos : « Faute de pouvoir trouver des terrains suffisants à proximité immédiate de la ville, il est évidemment tentant de faire un bond de 15 à 20 km, en pleine campagne, pour trouver de vastes terrains à un prix abordable, voire gratuits quand il s’agit du Domaine de l’État. L’épuisement des réserves foncières de l’État risque de pousser à ce genre de propositions [villes nouvelles] ». In DAT, SNAT, Rapport d’orientation, 2001, p. 35.

19 À propos du CNH, de sa création et de ses prérogatives, voir infra, paragraphe « Le Programme de villes nouvelles : l’ambition et le défi personnel d’un ministre très “déterminé” ».

20 D’après une interview accordée par A. Bousfiha à Aujourd’hui le Maroc, publiée dans le numéro daté du 21/12/2004.

21 Interview de M. Souafi, professeur à l’INAU, effectuée par F. Moha et publiée dans Le Matin du Sahara, numéro de mars 2011.

22 Dans le gouvernement dit « de l’Alternance », le ministère de l’Urbanisme était en charge de l’Aménagement du territoire. Le ministre d’alors, M. Yazghi, a accordé une attention particulière à la préparation du Schéma national du territoire et à l’organisation du Débat national qui a suivi sa publication.

23 Propos recueillis par A. Colybes dans Les Échos, numéro daté du 24/05/2007.

24 En fait, l’idée de lancer des villes nouvelles se présentait, pour le ministère, comme une solution appropriée pour légitimer son option de transfert des habitants des bidonvilles dans de nouveaux sites qui seraient aménagés à une vingtaine de kilomètres de leur ville-mère. Ces sites devaient accueillir aussi, comme le sous-entend l’expression « ville nouvelle », différentes activités économiques et des équipements publics diversifiés.

25 Il s’agit notamment du Programme Villes sans bidonville, de ceux de résorption de l’habitat insalubre, de ceux de création de 100 000 logements sociaux par an, etc.

26 D. Jettou a été, avant sa nomination comme Premier ministre, administrateur ou gérant de diverses sociétés industrielles ou commerciales. Sa désignation par le Roi avait, entre autres objectifs, celui de promouvoir l’investissement économique, lui aussi défini comme priorité nationale en 2002. Pour D. Jettou, la promotion de l’investissement passe par l’amélioration de la compétitivité des villes et l’ouverture de nouvelles zones d’urbanisation. Il écrit ainsi : « Sous le règne de Sa Majesté le Roi Mohammed VI, le Maroc a consacré le choix de l’ouverture et s’est engagé dans un processus ininterrompu de renforcement de sa compétitivité économique […]. Nul doute que l’urbanisme constitue désormais une composante de la compétitivité des pays à l’échelle internationale. Améliorer [cette] compétitivité est tributaire […] de notre capacité d’aménager de nouvelles zones d’urbanisation et d’instaurer un équilibre entre la ville et les agglomérations rurales adjacentes », préface de D. Jettou, in Atlas des zones ouvertes à l’urbanisation, 2007, p. 5.

27 Cette conjoncture favorable s’explique, entre autres, par la montée sensible d’une classe moyenne dans les grandes villes du pays, mais aussi par l’émergence de puissants groupes immobiliers privés (Adoha, Chaabi, Jamaï, etc.) ayant accumulé une expérience dans ce secteur à la suite du Programme des 200 000 logements sociaux lancé en 2004. Elle doit aussi beaucoup, enfin, à l’ouverture du Maroc aux investisseurs étrangers, laquelle a permis au pays de bénéficier d’importants investissements effectués par de grands groupes de promotion internationaux.

28 Pour peu que l’État leur consente des avantages fiscaux et financiers jugés par eux comme suffisants.

29 À la suite du lancement des opérations à Tamansourt et à Tamesna, des milliers de demandes ont afflué auprès de l’opérateur public Al Omrane pour déposer des demandes de réservation d’un logement, au point que toutes les premières offres que celui-ci pouvait proposer ont été réservées et écoulées en l’espace de quelques jours.

30 Le projet initial proposait un élargissement à trente-neuf villes nouvelles, ce qui fut trouvé excessif par la Primature. Après arbitrage de celle-ci, le nombre de projets retenus fut fixé à quinze.

31 Si le ministre parle de « succès inattendu », c’est probablement parce que, depuis plusieurs années, les acheteurs marquaient une réelle défiance envers les offres situées dans les lotissements publics ; sans doute aussi parce que le modèle de la villa semblait aux promoteurs tellement inscrit dans les gènes des Marocains que leur proposer des logements en appartements ou sous la forme de villas en bandes jumelées leur paraissait aberant. Par contre, compte tenu de l’ampleur des besoins exprimés par les Marocains disposant de revenus réguliers ou par ceux résidant à l’étranger (MRE), le succès est moins inattendu que le ministre ne l’affirme.

32 Interview réalisée par F. Ghannam pour Aujourd’hui le Maroc, numéro daté du 05/12/2005.

33 Les auteurs du SNAT (2001) ont assez longuement argumenté, quand ils ont abordé la question de l’étalement des villes et des réponses à lui apporter, pour expliquer que, selon eux, la solution des villes nouvelles ou des villes satellites était mauvaise ; cf. supra, note 18.

34 Au quotidien L’Observateur, le ministre déclare : « La seule manière de débloquer les grandes villes et d'améliorer les conditions de vie de la population consiste à construire de nouvelles villes » ; entretien accordé au journaliste K. Rachad paru dans le numéro daté du 07/02/2009.

35 Le CNH est placé sous la présidence du Premier ministre. Son Secrétariat général est assuré par le ministre de l’Habitat. Il réunit les représentants de douze départements ministériels, de huit organismes publics ou parapublics, ainsi que ceux de deux établissements financiers et de six organisations professionnelles.

36 Le ministre de l’Équipement était alors membre du même parti (Istiqlal) que celui de l’Habitat.

37 Principalement les parlementaires appartenant aux partis de l’opposition.

38 Ce caractère multisectoriel est affirmé à plusieurs reprises par le ministre de l’Habitat, par exemple dans l’entretien qu’il accorde en 2004 : « Les villes satellites se veulent des outils privilégiés pouvant contribuer non seulement à atteindre certains objectifs sectoriels, comme la production de logements ou l’atténuation de la crise sévissant sur le marché de l’immobilier, mais aussi à [favoriser] une meilleure répartition des habitants et des activités sur le territoire national ». Entretien publié dans Aujourd’hui le Maroc, numéro daté du 21/12/2014. [NDLR : à la date de l’entretien cité, le vocabulaire officiel n’est manifestement pas encore fixé et les expressions « villes satellites » et « villes nouvelles » sont employées pratiquement comme des synonymes].

39 C’est justement le sens qu’il convient de donner à l’interpellation adressée, dans son allocution de clôture, par le secrétaire général du CNH aux membres du gouvernement et aux divers responsables ayant participé au colloque : « […] Votre présence pendant ces deux journées est pour nous le gage que nous sommes sur la bonne voie […] ; [elle] témoigne de l’intérêt qu’accorde le gouvernement à cette question [des villes nouvelles] » (A. Bousfiha, 2004, Actes du colloque, p. 196).

40 Le ministre de l’Habitat a sollicité le Roi pour qu’il inaugure lui-même les deux grands chantiers. Avant que le déplacement royal n’ait lieu, il a soumis une liste de noms pour « baptiser » ces nouvelles villes. Parmi les propositions, le Roi a opté pour des noms d’origine berbère.

41 Entretien accordé par A. Bousfiha, secrétaire général du CNH, à la revue Architecture du Maroc, n° 21, p. 31.

42 Indépendamment du fait que les délais semblent très courts entre le démarrage des chantiers et une évaluation qui aurait été menée à cette époque-là (en 2006), on ne trouve pas trace dans les archives du ministère d’un rapport de ce type ou d’un document y référant explicitement.

43 Exception faite de celle de Casablanca (qui relève du ministère de l’Intérieur), toutes les autres Agences urbaines sont rattachées, depuis le gouvernement de l’Alternance, au ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat, et placées sous la tutelle du DHU. Malgré les changements nombreux d’intitulé du ministère chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme, c’est toujours la tutelle du DHU qui s’exerce sur elles – jusqu’à aujourd’hui.

44 En outre, la plupart de ces études furent achevées après le démarrage des chantiers !

45 Il s’agit de ceux, déjà signalés, de Tamesna et de Tamansourt, le troisième étant celui de Lakhyata, qui a été lancé en 2007, les études préliminaires concernant ce projet ayant été achevées peu avant cette date. Les travaux sur le site ont démarré peu après.

46 La fameuse crise dite des subprimes.

47 À l’occasion de la présentation du Programme de villes nouvelles lors du colloque qui lui était consacré, le ministre a déclaré : « Le grand défi que notre gouvernement devait relever en matière d’habitat et d’urbanisme consistait en l’élaboration et en la mise en œuvre d’un programme national novateur [celui de la création de villes nouvelles] pour non seulement réussir le pari de l’adéquation de l’offre à la demande [en matière de logement], mais aussi et surtout pour résorber le fléau de l’habitat insalubre » (Actes du Colloque, 2004, p. 7).

48 Dans le premier gouvernement de l’Alternance (1998-2002), le ministère s’appelait ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Environnement, de l’Urbanisme et de l’Habitat, ce qui établissait un ordre de priorités. De fait, comme nous l’avons déjà signalé, la réalisation du Schéma national d’aménagement du territoire, puis son adoption et la conduite d’un large Débat national à son sujet, ont accaparé une bonne partie de l’attention des responsables de ce ministère. Les choses se sont compliquées en 2002, puisqu’il y a eu à partir de cette date (et ce, jusqu’en 2007) deux ministères : d’un côté le ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Eau et de l’Environnement (avec M. Yazghi comme ministre) et, d’un autre côté, le ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme (A.T. Hejira, ministre). À partir de 2007, l’architecture ministérielle a subi une nouvelle modification qui fait que l’on ne retrouve plus qu’un seul ministère, celui de l’Habitat, de l’Urbanisme et de l’Aménagement de l’espace, avec toujours A.T. Hejira à sa tête. Il occupera cette fonction dans ce même ministère jusqu’en 2011. Dans cette dernière configuration, l’Aménagement du territoire disparaît totalement de l’intitulé ; toutefois une Direction de l’Aménagement du territoire (DAT) est maintenue dans le ministère, mais elle est ravalée à un rang très modeste par rapport à l’importance qu’elle avait acquise dans la période 1998-2007. Elle se contente désormais de mener des réflexions sur l’aménagement régional, de conduire quelques études sur ce sujet et de gérer les coups partis en termes d’études.

49 Le ministre et le DHU ne sont pas avares des termes et expressions à la mode : « Ville pour tous », « Ville verte et durable », « Cité de solidarité et de modernité », « Cité de demain », « Ville de l’avenir », etc.

50 Le montant moyen d’investissement pour la réalisation d’une seule ville nouvelle est estimé à environ 20 milliards de DH, ce chiffre étant obtenu en compilant des données éclatées concernant les investissements nécessités par les deux premiers projets. Si l’on extrapole ce montant aux quinze projets théoriquement programmés, on parvient à un total (approximatif) de 300 milliards de DH.

51 Le phénomène de vacance des logements « moyen standing » dans les villes nouvelles en général et à Tamesna en particulier ne peut (encore) être mesuré avec précision. Il s’est accentué avec la crise immobilière de 2007, au point que certains promoteurs immobiliers étrangers ont baissé considérablement leurs prix de vente – comme c’est le cas du groupe espagnol Marina d’Or. On estime que la vacance résulte soit d’un comportement attentiste des acheteurs (dont les uns tardent à décider s’ils veulent l’utiliser ou non pour y loger un membre de la famille ; dont les autres souhaitent voir comment évolue le projet de villes nouvelles avant de louer ou de s’installer eux-mêmes ; et dont les derniers souhaitent mieux connaître la situation du marché local avant de louer), soit d’une rétention à des fins spéculatives.

52 Il est avéré que, avec la crise immobilière, plusieurs promoteurs privés n’ont pas respecté leurs engagements. Ceux-ci voulaient en effet qu’ils commencent leurs opérations en donnant la priorité aux logements sociaux pour les mettre le plus vite possible sur le marché. Or, nombre d’entre eux ont commencé par construire les logements visant des clientèles « moyennes » ou « moyennes-supérieures », arguant de difficultés financières et de la nécessité dans laquelle ils se trouvaient d’assurer la rentabilité de leur société. Ils ont donc reporté, parfois sine die, la construction des logements sociaux dont ils étaient redevables.

53 Cette citation est extraite de SOFA, Rapport définitif de deuxième phase. Orientations, avril 2007, p. 43. On doit noter, à ce propos, que ce document formule des réserves, pour ne pas dire des critiques, qui constituent des confirmations des risques que le SNAT avait signalés quelques années plus tôt. Ainsi, pouvait-on lire dans ce dernier : « [La proposition de création de villes nouvelles] est une fuite en avant devant les difficultés de la question foncière […]. Cette pratique [doit être] clairement condamnée […] et ce pour deux raisons : cette méthode s’avère toujours plus coûteuse qu’il n’était prévu au départ. L’économie que l’on peut faire sur le foncier est largement compensée par les surcoûts d’infrastructure et par les difficultés de déplacement. L’éloignement se paie très cher en termes de cohérence urbaine » (SNAT, Rapport d’orientation, 2002, p. 35).

54 Les études de faisabilité commandées par le DHU sont généralement très sommaires. Elles envisagent surtout la définition d’un programme global pour le projet, et non une étude sérieuse de sa pertinence et de sa faisabilité financière et urbanistique. Quant aux modalités de sa mise en œuvre, elles ne seront étudiées qu’après le lancement des opérations sur chaque site !

55 L’absence de toute étude préalable est corroborée par les auteurs du SOFA : « [Il n’est pas possible] de savoir comment les créations [de villes nouvelles] s’intègreraient dans une vision d’ensemble [des] agglomération[s] » (SOFA, octobre 2005, Rapport définitif de première phase).

56 Le PDG du holding Al Omrane, B. Kanouni, interrogé par le journaliste T. Hari, déclarait ainsi : « Le choix [des sites des villes nouvelles] est fortuit car il est quasiment impossible de trouver du foncier [actuellement] dans les centres urbains ». Entretien publié dans Les Informations Éco, numéro daté du 04/06/2013.

57 La crise financière de 2007 et la crise économique qui en est résultée ne peuvent être qualifiées de simples aléas. Pas plus le Maroc que les autres pays impactés ne pouvaient prévoir leur déclenchement, ni l’ampleur de leurs effets. Il n’en reste pas moins qu’ont été affectés non seulement les investissements des grandes sociétés de promotion dans l’immobilier de moyen standing, mais aussi ceux dans le logement social du fait de la suppression, crise aidant, de plusieurs des avantages que l’État avait consentis à ces sociétés pour s’orienter sur ce créneau. Le Programme national des 200 000 logements sociaux (1994-2004) – qui a précédé celui des 100 000 logements du même type – enregistre de ce fait des retards notables, ainsi que des glissements considérables par rapport aux objectifs qui lui avaient été assignés. Cette situation a conduit le gouvernement à revoir, en 2004, les dispositions fiscales adoptées en faveur des promoteurs privés lorsqu’ils s’engageaient dans la construction de logements sociaux.

58 Qui aurait permis d’inscrire ce Programme comme priorité nationale, autrement qu’à travers des discours, ce qui, probablement, aurait facilité sa mise en œuvre.

59 C’est le ministre de l’Habitat et de l’Urbanisme A.T. Hejira qui évoque le premier, nous semble-t-il, la nécessité de penser la création des villes nouvelles dans le cadre d’une stratégie nationale. Il le fait à l’occasion du séminaire organisé en 2004 par le DHU sur les villes nouvelles et les villes satellites. Le Premier ministre ne reprend pas l’expression, même s’il approuve, à ce moment-là, l’idée d’un élargissement du programme et d’un lancement de villes nouvelles supplémentaires, principalement parce que l’enjeu principal était pour lui de parvenir à attirer un maximum d’investissements privés – étrangers notamment. Il convient toutefois de ne pas oublier que, deux années plus tôt à peine – mais, certes, dans un autre contexte politique –, les auteurs du SNAT (Rapport d’orientation, 2002) expriment – comme on l’a déjà signalé – une opposition ferme à la « solution » des villes nouvelles pour contribuer efficacement à la croissance des villes et à l’étalement urbain. Leurs réticences sont formulées à un moment où on ne parle pas encore de « programme des villes nouvelles », le ministre A.T. Hejira n’étant pas encore en fonctions, mais plutôt de grandes opérations d’urbanisme revêtant la forme de ZUN ou de grands lotissements aménagés dans les périphéries des villes. Ce fut d’ailleurs le cas de Tamansourt qui, à l’origine, avait été programmée comme une ZUN avant d’être qualifiée de ville nouvelle (Ballout, 2014). On peut alors s’étonner que la Charte nationale de l’aménagement du territoire, élaborée à partir des recommandations du SNAT et discutée dans le cadre d’un Débat national conduit sous les auspices du ministre M. Yazghi, préconise, dans la version adoptée en 2004 par le Conseil supérieur de l’aménagement du territoire, « l’élaboration d’un plan national des villes nouvelles », une mention qui ne figurait pas dans les versions préliminaires et qui n’a jamais fait l’objet de débat. Il est plus que probable que le changement de gouvernement, impliquant celui du ministre responsable du département de l’Habitat et de l’Urbanisme, et ravalant l’Aménagement du Territoire à un rang mineur, ait conduit à cette adjonction – puisque, entre temps, les premières expérimentations de création de villes nouvelles avaient été décidées –, mais nous devons à la vérité de dire que nous n’avons pas réussi à obtenir des informations suffisamment précises sur ce sujet pour valider notre hypothèse.

60 Interview réalisée par F. Moha, publiée dans Le Matin du Sahara, numéro daté du 09/03/2011.

61 Interview accordée au journaliste M. Nassiri, publiée dans L’Opinion, numéro daté du 11/06/2005.

62 En particulier les lois 12-90 du 17 juin 1992 relative à l’urbanisme et 25-90 (même date) relative aux lotissements, groupes d’habitation et morcellements.

63 Preuve en est que les textes préparatoires au nouveau Code de l’Urbanisme relèvent que « les grandes opérations d’urbanisme (villes nouvelles, villes satellites, etc.) utilisent le cadre juridique totalement inapproprié du lotissement ». Sur la question du Code de l’Urbanisme, des tentatives faites pour en rédiger un nouveau, de la discussion d’une version préparatoire et du blocage actuel, voir infra, paragraphe « La préparation d’un nouveau Code de l’Urbanisme : une entreprise indispensable, mais avortée ».

64 Nous entendons évidemment par là la mobilisation des grands terrains domaniaux, un sujet que nous avons déjà évoqué. Il faut préciser cependant que cette utilisation du foncier public avait comme seule finalité la promotion de l’investissement privé et la réalisation des opérations de construction de logements sociaux. Elle n’a jamais concerné de manière spécifique les villes nouvelles.

65 La circulaire 364-1000 justifie la dérogation de la façon suivante : « Vu l’ampleur de la tâche et les caractéristiques des projets de « villes nouvelles », la question peut se poser de savoir si l’entité [en charge de la gestion de ces projets] est tenue de se conformer scrupuleusement aux dispositions de la loi en vigueur 25-90 [pour ses articles 7, 11 et 18] […]. La réponse ne peut être que par la négative, […] cette entité n’est pas forcément obligée d’amener l’équipement hors-site avant de mettre les îlots de terrains à la disposition des lotisseurs et des constructeurs désireux de réaliser des programmes de logements, des activités économiques ou des équipements publics ». C’est donc la circulaire ministérielle qui apporte la réponse qui vient s’opposer à la loi et qui introduit donc une dérogation de grande ampleur. Si la commercialisation de terrains non viabilisés permet à la société d’aménagement de disposer de fonds avant d’engager les travaux de viabilisation, toujours onéreux, la garantie que doit apporter l’État est loin de convaincre tous les promoteurs, qui s’interrogent aussi sur les modalités de recours qu’ils pourraient formuler en cas de défaillance du garant.

66 Les propositions les plus novatrices visent les modes d’élaboration des documents d’urbanisme. Il est envisagé de simplifier les procédures, de clarifier les rôles des différents acteurs intervenants dans l’aménagement urbain, de revoir en les allégeant les modalités de financement et celles relatives à la réalisation des grandes opérations d’aménagement urbain [sur ce dernier point, voir infra, note 68].

67 Extrait d’un entretien du ministre, paru dans Le Matin du Sahara, numéro daté du 10/05/2007.

68 Parmi les principales dispositions introduites par ce projet de Code de l’Urbanisme pour la production de villes nouvelles, et afin de pallier les dysfonctionnements observés sur le terrain, figure l’idée de « formaliser » la création d’un comité interministériel (art. 220, 221 et 222), placé sous l’autorité du Premier ministre, qui serait chargé d’examiner les projets de villes nouvelles, d’assurer le suivi de leur réalisation, la coordination des décisions pour la réalisation des équipements publics. Le projet de texte envisage aussi la possibilité d’accorder plus de pouvoirs aux sociétés d’aménagement en charge des villes nouvelles, entre autres en matière d’expropriation des terrains (art. 232), ainsi que de contrôle et de planification, faisant en sorte que ces sociétés assument, sur le territoire qui dépendent d’elles, des attributions équivalentes à celles d’une agence urbaine (art. 237).

69 Bien que ce type de difficultés s’y manifeste aussi : ainsi, les sociétés en question ne disposent pas des pouvoirs nécessaires pour exproprier les terrains sur lesquels sont encore situés des douars ruraux ou des îlots de bidonvilles ; elles n’ont pas non plus la capacité de régler les conflits ou de détendre les tensions avec les occupants de fait. Pendant ce temps-là, des chantiers ne peuvent commencer pendant que d’autres sont bloqués.

70 Absence de cadre réglementaire, dans le sens où les villes nouvelles ne relèvent pas de textes de lois précisant de façon claire leurs attributions et leurs pouvoirs d’intervention, en relation avec les autres acteurs y intervenant.

71 Ce genre de problème n’est pas nouveau ! Quand, à l’initiative du roi Hassan II, fut construite dans les années 1990 Salah al Jadida [Salé-la-nouvelle], elle était située sur le territoire de la commune rurale de Shoul, laquelle est devenue aujourd’hui un arrondissement urbain. Cette commune s’est avérée totalement incapable d’assurer le moindre service dans la ville nouvelle et il fallut que la société d’aménagement se substitue à elle. C’est parce qu’il avait une connaissance réelle de ce problème que C. Benmoussa, ancien ministre de l’Intérieur et président du Conseil économique et social du Maroc, vilipendait la « prétention de confier […] une ville avec 100 000 ou 200 000 habitants à des communes qui ne comptent pas plus de quelques milliers d’habitants » (intervention citée dans le Livre Blanc Villes nouvelles et vies nouvelles établi par le CDS, 2012, p. 28).

72 À Tamesna, la société d’aménagement a pris en charge l’entretien de la voirie et des espaces verts, tandis que la commune assurait la collecte des ordures ménagères, en faisant pour cela appel à un concessionnaire privé dans le cadre d’une gestion déléguée – et en bénéficiant d’une contribution financière de la société d’aménagement.

73 À la suite de cette réunion unique, aucune déclaration n’a été faite sur le contenu des discussions qui y ont eu lieu, ni sur les mesures qui auraient été adoptées par ses participants.

74 Dans le cas de Tamesna, la société d’aménagement a signé en 2004 des conventions avec sept ministères différents : Intérieur, Équipement et Transports, Santé, Habous, Habitat et Urbanisme, Éducation nationale, Affaires sociales. En totalisant les engagements de chacun, on parvient à un total prévisionnel de 43 établissements d’enseignement (écoles, collèges, lycées), cinq services de santé, un hôpital, deux mosquées, à quoi il faut ajouter la réalisation d’une route entre Tamesna et Témara.

75 Selon N. Benyahia, qui fut le directeur de la Société d’aménagement de Tamesna, un tiers des équipements de proximité prévus dans cette ville nouvelle aurait dû être le fait des promoteurs privés (d’après un entretien accordé à l’auteur du présent article, T. Harroud, en juin 2007).

76 Concernant les équipements à réaliser dans les villes nouvelles, les responsables ministériels sont confrontés à un sérieux dilemme. D’un côté, de nombreux départements ministériels sont réticents à financer des équipements et à en assurer les coûts de fonctionnement, alors que le nombre d’habitants résidents dans la ville nouvelle est très insuffisant pour en garantir la rentabilité ; d’un autre côté, les autorités sont bien conscientes que, pour une partie de ceux qui envisagent d’acheter un logement dans la ville nouvelle ou qui, l’ayant acquis, s’interrogent pour savoir s’ils viennent y habiter, la présence d’un nombre suffisant d’équipements publics est déterminante quant aux choix qu’ils feront.

77 Il s’agit généralement de petits centres urbains dynamiques qui constituent les chefs-lieux administratifs des communes rurales dans lesquelles ils sont situés.

78 Ainsi en est-il de Tamesna, qui jouxte le centre de Sidi Yahia des Zaërs, en forte croissance démographique. Sa population est en effet passée de 19 000 habitants en 1994 à près de 30 000 en 2004, mais le démarrage de la construction de la ville nouvelle a provoqué une accélération de sa croissance, déjà très forte.

79 C’est par exemple le cas de la commune rurale de Sidi Yahia des Zaërs dont le président, par ailleurs élu au Parlement, n’a pas manqué d’exprimer, à maintes occasions, ses critiques tant à propos des conditions et du non-respect du calendrier de réalisation de la ville nouvelle de Tamesna que des modes de gestion adoptés depuis que les constructions sont sorties de terre et que les premiers habitants se sont installés.

80 Une convention pour la mise à niveau de Sidi Yahia des Zaërs a été conclue entre le ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme, la province de Skhirat-Témara et le conseil communal. Elle prévoit le relogement, dans la ville nouvelle, des ménages vivant jusqu’alors dans les bidonvilles de la petite ville, soit 3 000 familles, à raison de 1 000 familles par an ; le transfert du marché hebdomadaire actuel en dehors de la commune et la réalisation de projets d'habitat et de services sociaux sur une superficie de 13 ha.

81 À Tamesna, un nouveau plan d’aménagement dont le périmètre réunit le territoire de la ville nouvelle et le centre émergent de Sidi Yahia des Zaërs a été lancé en 2006 et homologué en 2014. Ce plan, qui a donc considérablement élargi le périmètre de la ville nouvelle – désormais porté à 4 000 ha – a été réalisé par une équipe d’architectes autre que celle, engagée, en 2004 par le groupe Al Omrane pour concevoir la ville nouvelle. Selon l’un des architectes participant à la première équipe – M. Ibn Tazi Touzi, interviewé par nos soins en 2008 –, en charge donc du plan d’aménagement initial de Tamesna, le changement de concepteurs a eu pour effets que le nouveau plan modifie sensiblement la conception initiale préconisée par ses promoteurs.

82 Jusqu’à une date récente, les autres villes nouvelles envisagées ne figuraient plus dans les plans d’action présentés par le ministère de tutelle. Mais, très récemment, le nouveau ministre de l’Habitat, de l’Urbanisme et de la Politique de la ville a annoncé le lancement prochain de trois autres villes nouvelles, l’une à proximité d’Agadir, l’autre de Nador et la troisième de Kénitra (cf. Conclusion).

83 Depuis la présentation officielle, par le holding Al Omrane, des données relatives à l’état d’avancement des réalisations dans les différentes villes nouvelles, aucun autre document officiel n’a été communiqué au public.

84 La manière dont les populations sont mesurées n’est pas précisée par Al Omrane. Le dernier Recensement général de la population et de l’habitat a été effectué en 2014. Il indique une population de 28 000 habitants à Tamesna. Ce chiffre ne nous semble pas, toutefois, refléter la réalité, car, selon nos observations, plusieurs familles, surtout celles qui ont acheté des logements dans des résidences « moyen standing », continuent à habiter à Rabat ou à Témara, tout en faisant des visites occasionnelles à Tamesna. En fait, beaucoup de logements vendus ne sont pas réellement occupés, comme nous l’avons déjà noté. Des visites de terrain que nous avons effectuées à Tamesna, en mars 2014 et décembre 2015, nous ont permis de constater la présence de nombreuses affiches ou panneaux indiquant « À vendre » aux façades d’appartements déjà acquis.

85 Comme, fin 2012, une mosquée n’avait toujours pas été construite, les habitants ont vivement réclamé l’accélération de sa réalisation qui avait enregistré un retard considérable. C’est à la suite de ces réclamations que les travaux de construction de la mosquée ont enfin démarré en 2013.

86 En ce qui concerne Tamesna, par exemple, la desserte avec Rabat et Témara s’effectue principalement par autobus (pour les habitants non motorisés, dont la plupart occupent les logements sociaux). Mais seuls cinq autobus assurent quotidiennement, en rotation, la desserte de la ville nouvelle avec Témara et Rabat, ce qui fait que la fréquence de leurs passages, théoriquement de 30 minutes, peut parfois dépasser une heure.

87 Le cas de Saïd, avec lequel nous avons pu nous entretenir le 12 mai 2012 illustre bien ce dilemme. Il est un jeune fonctionnaire âgé de 33 ans, marié, sans enfant. Il nous dit : « Quand j’ai entendu dans les médias parler du projet de Tamesna […], je me suis dit, voilà l’occasion à ne pas manquer, d’autant que c’est un projet du gouvernement inauguré par le Roi. J’ai mobilisé toute mon épargne et j’ai bénéficié de crédits de la part de toute ma famille pour réaliser mon rêve […]. Mais ce rêve est rapidement devenu cauchemar pour moi et ma famille. Après l’attente [sans fin] de la livraison du logement acheté, s’est posé le problème de la desserte [de la ville nouvelle]. Je dois faire tous les jours un long trajet en empruntant la route qui passe par Témara (pour rejoindre Rabat]. [Elle est très encombrée] et périlleuse. J’ai résisté pendant plusieurs mois, [mais comme la liaison directe avec Rabat n’était toujours pas programmée], j’ai fini par lâcher et par louer un autre appartement à Rabat. Je ne pourrais jamais pardonner aux responsables de ce projet. Ils ont fait basculer ma vie du fait des décisions hâtives qu’ils ont prises ».

88 A. Benkirane était secrétaire général du PJD, parti islamiste modéré, avant d’être nommé Premier ministre par le roi Mohammed VI.

89 Propos recueillis par le journaliste N. Ahmed et publiés dans L’Opinion, numéro daté du 22/03/2013.

90 Les principales composantes de ce « plan de redynamisation » seront présentées en infra, paragraphe « Le plan de redynamisation des villes nouvelles : véritable relance ou trompe-l’œil ? ».

91 Ces animations comportent des manifestations musicales, des événements sportifs, des journées « portes ouvertes », etc.

92 C’est le journal Actuel (n° 42 daté du 10/04/2010), qui qualifie cette affaire de « Scandale en béton » (l’expression est extraite de l’article publié à ce sujet).

93 Le promoteur GCM a signé deux conventions avec le holding Al Omrane qui portent sur la réalisation de 155 villas de haut standing, de 1 500 logements économiques et de 1 800 appartements de haut standing, à quoi s’ajoutent celle d’un certain nombre de locaux commerciaux.

94 En choisissant ce nom, les membres de l’association, dont la majorité est concernée par l’affaire GCM, souhaitent adresser un message en clair aux responsables du projet et au gouvernement. Il s’agit que ceux-ci accordent à Tamesna en général et à leurs problèmes en particulier une attention prioritaire.

95 Ce qu’exprime bien le président de l’association lorsqu’il déclare au journaliste H. El Arif de L’Économiste (numéro daté du 03/11/2009) qui l’interroge : « Notre combat ne concerne plus GCM, mais plutôt Al Omrane. C’est le holding qui retarde les travaux [qui est responsable du retard], alors que, par la force de la loi, elle [devrait] défendre les intérêts de ses clients ».

96 « Le cas de General Contractor est un problème isolé d'un promoteur avec ses clients et le ministère va intervenir pour rétablir la justice », répond le ministre A.T. Hejira aux interrogations des journalistes sur ce dossier (L’Économiste, numéro daté du 01/09/2009).

97 La position de l’association et de son président est exposée dans l’article : « L’association Tamesna d’abord menace de faire plus de pression », Al Massae, numéro daté du 09/09/2009.

98 Au terme d’une longue procédure judiciaire, la société défaillante (GMC) a été rachetée par deux actionnaires marocains qui se sont engagés, dans le cadre d’un mémorandum d’entente cautionné par le ministère de l’Habitat, à respecter un nouveau calendrier pour la livraison des logements au profit de leurs bénéficiaires.

99 La création de cette seconde association a fait l’objet de vives critiques de la part de Tamesna d’abord. Le président de cette dernière l’a accusée d’être complice de la société d’aménagement Al Omrane-Tamesna. Il est intervenu avec virulence à l’occasion de la cérémonie officielle qui avait été organisée pour célébrer la signature d’un mémorandum d’accord entre la société d’aménagement et l’association Développement et Solidarité (sur ce mémorandum, voir infra). Il a par ailleurs vitupéré pour manifester son indignation quant à la manière dont le dossier GCM avait été « manipulé » par les autorités locales.

100 Acceptable, et accepté au moins en première analyse, parce que, en vérité, nous ne disposons pas d’informations pour savoir qui, parmi les habitants, est membre effectif de l’association Développement et Solidarité. Nous ne savons pas non plus quels sont les sentiments et les réactions des autres habitants.

101 Déclaration parue sous le titre : « Hyani accuse le groupe Al Omrane », Ittihad Ichtiraki (en arabe), 03/11/2009.

102 Les commissions parlementaires permanentes sont constituées au sein de chaque Chambre (Chambre des représentants et Chambre des conseillers), composées d’un nombre restreint de membres. C’est en leur sein que la politique du gouvernement est discutée. Elles ont la possibilité de demander la constitution de commissions d’enquête qui, pour être instituées, devaient recueillir la majorité absolue de la Chambre concernée (dans la Constitution de 1996) – un quorum ramené à un tiers par la Constitution de 2011.

103 M. Ameur est l’un des parlementaires qui a l’une des meilleures connaissances du dossier, en tant qu’ancien secrétaire général du ministère de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de l’Environnement à l’époque où le ministre en était M. Yazghi. Il fut par la suite ministre des Résidents marocains à l’étranger.

104 Citation reprise de l’article signé L. Bouhamida, Libération, numéro daté du 27/12/2012.

105 La désignation exacte de ce ministère est alors : ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de la Politique de ville. Elle vaut jusqu’en octobre 2013 où, à l’occasion d’un remaniement ministériel, l’architecture ministérielle est modifiée : le ministère précédent est scindé en deux, l’un prenant le nom de ministère de l’Habitat et de la Politique de la ville, l’autre celui de ministère de l’Urbanisme et de l’Aménagement du territoire.

106 Nous employons cet adjectif en nous référant aux témoignages accablants présentés par les membres du Conseil du Développement et de la Solidarité, tels que rapportés par les médias à l’issue de la première rencontre tenue par ce Conseil consacrée au bilan de la réalisation des villes nouvelles.

107 Le site officiel du CDS indique : « Le CDS est une instance associative citoyenne, ayant pour objectif de proposer, dans un cadre volontariste et participatif, des axes de programme et des mesures opérationnelles utiles au Maroc. Le CDS est un espace indépendant de réflexion et de débat dédié, sous les regards d’éminentes personnalités décisionnaires nationales et étrangères, à discuter les expériences jugées les plus significatives et les nombreux chantiers en devenir. Le Conseil du développement et de la solidarité se veut purement consultatif sur un certain nombre de sujets liés au développement et à l’équilibre social du Maroc ». En ligne : www.cds-online.org/ [consulté le 31/03/2016].

108 L’absence du ministre n’est pas passée inaperçue. Elle a entre autres été relevée par C. Benmoussa, ancien ministre de l’Intérieur (2006-2010) et ex-président du Conseil économique et social (2011 et 2012). Ce dernier a déclaré à propos de l’absence de A.T. Hejira : « Malheureusement aujourd’hui, je constate que le département de l’Habitat qui est à l’origine de ces initiatives [de villes nouvelles] n’est pas suffisamment présent. Je n’ai pas entendu et je n’ai pas vu d’acteur présent pour mettre en perspective leur démarche », Villes nouvelles et vies nouvelles, 2012, p. 29.

109 Entretien paru dans l’hebdomadaire en ligne Financenews le 26/05/2011.

110 Citons comme exemples : Financenews du 26/05/2011 : « Habitat. Plaidoyer pour des villes nouvelles et non des villes dortoirs » ; L’Économiste du 23/05/2011 : « Les villes nouvelles, une expérience ratée ? Les cas de Tamesna et Tamansourt ».

111 Cette déclaration est rapportée dans le numéro de Financenews cité dans la note précédente.

112 Ce que C. Benmoussa exprime pour sa part très clairement lors de la rencontre du CDS (2012, p. 28) : « Au cours de ces dernières années, avons-nous réellement initié une politique de villes nouvelles en tant que projets intégrés, en cohérence avec les schémas nationaux ou régionaux d’aménagement du territoire ? Ou sommes-nous dans une démarche beaucoup plus ciblée, qui est de répondre à des problématiques de “Villes sans bidonvilles” ou à des problématiques de court terme […] ? Pour répondre aux besoins en logements sociaux, l’une des solutions qui a été trouvée était [de proposer] la création de villes nouvelles ; donc, en fait, on gérait une problématique conjoncturelle avec une dimension appelée ville nouvelle [que cette dernière] n’avait pas ».

113 Mais s’il y a eu débat au sein du gouvernement, il n’en est, à notre connaissance, rien transparu à l’extérieur. Le ministre de l’Habitat a pu multiplier les déclarations enthousiastes et orchestrer tout un battage médiatique sans susciter la moindre réaction de ses collègues, du moins en apparence. Il est possible que ce silence soit simplement l’application du principe de la solidarité ministérielle…

114 Les principales mesures sont présentées dans La Vie Éco, numéro daté du 26/11/2012.

115 On ne sait plus très bien, après tous les avatars que nous avons décrits, comment désigner ce texte. À l’origine, il devait s’agir d’une loi portant application du nouveau Code de l’Urbanisme. Dans un second temps, pour contourner les blocages du Secrétariat général du Gouvernement, le ministère de l’Habitat et de l’Urbanisme a essayé de faire passer la partie consacrée aux villes nouvelles sous la forme d’un « micro-projet » de loi. Le blocage n’en a pas été levé pour autant (cf. supra, paragraphe « La préparation d’un nouveau Code de l’Urbanisme : une entreprise indispensable, mais avortée »).

116 Les conventions signées l’ont été avec dix ministères (Intérieur, Habitat, Habous, Économie et Finances, Enseignement supérieur, Jeunesse et Sports, Équipement, Santé, Solidarité et Culture) ainsi qu’avec diverses institutions (Haut-Commissariat aux Eaux et Forêts et à la lutte contre la désertification, préfecture de Skhirat-Témara, Al Omrane et commune rurale de Sidi Yahia des Zaërs).

117 Cette phrase a été rapportée par le journaliste N. Ahmed, dans L’Opinion, numéro daté du 22/03/2013.

118 Extrait du discours d’introduction de A.T. Hejira, ministre délégué chargé de l’Habitat et de l’Urbanisme, au colloque « Villes nouvelles et villes satellites » (Actes du colloque, 2004, p. 5).

119 Lors d’une rencontre organisée à l’Institut national d’aménagement et d’urbanisme à Rabat (22/03/2011), dont le sujet était : « Les projets urbains au Maroc », un participant est intervenu à propos des villes nouvelles. Il a expliqué pourquoi, selon lui, elles n’étaient – du moins au vu de ce qu’il pouvait constater au Maroc – ni « villes », ni « nouvelles ». Pour notre part, nous pensons, à propos du premier « ni », que son avis était prématuré car les réalisations étaient encore peu avancées, alors que l’urbanité se construit sur un temps long ; par contre, nous partageons entièrement son point de vue sur le second « ni ». Les villes nouvelles reproduisent les mêmes modes de faire et sont confrontées aux mêmes dysfonctionnements que ceux qui ont caractérisé la fabrique « classique » des espaces urbains – et qui la caractérisent encore aujourd’hui.

120 Il ne s’agit pas pour nous, ici, de savoir quelle utilisation a été faite, au plan gouvernemental, de ces débats. Contentons-nous de rappeler qu’ils ont porté sur l’aménagement du territoire, la gestion de l’eau, la réforme de l’enseignement, ou encore la réforme de la Justice.

121 Interview de M. Souafi à F. Moha, publié dans Le Matin du Sahara, numéro daté du 09/03/2011.

122 Deux mémorandums d’entente, relatifs à la création des deux premières villes nouvelles citées (Tagadirt et Atlantic Free Zone) ont été signés en 2012 entre le ministère de l’Habitat, de l’Urbanisme et de la Politique de la Ville, le ministère de l’Économie et des Finances, la Compagnie générale immobilière et Al Omrane. Depuis la signature de ces documents, ces deux projets en sont encore (en 2016) à la phase des études.

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Table des illustrations

Titre Fig. 1. Le nouveau découpage régional d’Al Omrane (2012).
Crédits Source : Al Omrane, 2012.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/1333/img-1.png
Fichier image/png, 912k
Titre Fig. 2. Les quatre projets de villes nouvelles dont le lancement a été acté.
Crédits Source : Al Omrane. Cartographie : Fl. Troin • CITERES 2016.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/1333/img-2.png
Fichier image/png, 4,0M
Titre Fig. 3. Tamesna en plein cœur d’une région agricole (pays des Zaërs).
Crédits Source : Société d’aménagement de Tamesna, 2007.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/1333/img-3.png
Fichier image/png, 1,5M
Titre Fig. 4. Mobilisation des habitants de Tamesna devant le siège d’Al Omrane.
Crédits Source : Capture d’écran [qui explique la piètre qualité, NDLR], chaîne 2M, 29/05/2014.
URL http://emam.revues.org/docannexe/image/1333/img-4.png
Fichier image/png, 949k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Tarik Harroud, « Handicaps et contradictions du Programme de villes nouvelles au Maroc », Les Cahiers d’EMAM [En ligne], 29 | 2017, mis en ligne le 02 mars 2017, consulté le 25 juillet 2017. URL : http://emam.revues.org/1333 ; DOI : 10.4000/emam.1333

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Auteur

Tarik Harroud

Architecte & Géographe, Enseignant-chercheur à l'Institut national d'architecture et d'urbanisme (INAU), Rabat, Maroc

harroud.t@gmail.com

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